Europa een groene grootmacht? – Wybe Th. Douma

Wybe Th. Douma is senior onderzoeker bij het T.M.C. Asser Instituut voor Internationaal en Europees Recht in Den Haag.

“Europa, best belangrijk” (2004) was een halfslachtige leuze die werd gebezigd door de toenmalige Nederlandse regering in de aanloop naar het referendum over de Europese Grondwet. De leuze heeft er misschien wel aan bijgedragen dat in Nederland een ruime meerderheid tegen die Europese Grondwet stemde, wat eind 2007 tot het Verdrag van Lissabon leidde. 

Anno 2014 zijn de EP verkiezingsleuzes van de Nederlandse politieke partijen niet veel overtuigender. “Europa, waar nodig” van de VVD sprankelt niet echt. Ook “Voor een Europa dat werkt” van de PvdA werkt niet erg uitnodigend. Hun leuzes steken schril af bij spandoeken van demonstranten op het Maidan-plein in Kiev met teksten als “Europe Starts With You”. Die mensen pleitten vóór nauwere banden met de EU en meer rechtstatelijkheid, in plaats van nauwere samenwerking met het Rusland van President Putin’s ‘dictatuur van de wet’.

Hoe komt het toch dat de EU zo’n aantrekkingskracht uitoefent, zelfs op landen aan wie geen perspectief op toetreding wordt geboden? Een factor die een rol zou kunnen spelen is dat in de meeste EU lidstaten, zelfs ten tijde van de huidige economische crisis, de burgers over het algemeen tevreden zijn met hun leven in een omgeving waar het milieu via het meer dan 40 jaar bestaande Europees beleid redelijk beschermd is. Landen als Oekraïne en Rusland scoren beduidend lager dan het EU gemiddelde. Rusland staat op de wereldranglijst op de 68ste plaats, onder Witrusland zelfs, maar boven Oekraïne, dat op de 87ste plaats staat. In de top-vijf staan drie EU lidstaten (Denemarken, Nederland en Zweden) naast twee niet-EU landen (Noorwegen en Canada).^[1]

In het geval van Oekraïne zou de wens om ooit lid van de EU te worden een rol hebben gespeeld bij de toenadering tot de EU, ondanks de afhoudende reactie waar het om een lidmaatschapsperspectief ging van de zijde van de EU. Waar het om andere, niet Europese landen gaat ziet de EU nog steeds een rol voor zichzelf weggelegd om ook daar veranderingen te bewerkstelligen. Op het gebied van het milieu en duurzame ontwikkeling is die ‘zendingsrol’ in het Verdrag van Lissabon ook duidelijk als opgave neergelegd.

In de milieutitel van het verdrag werd via het Verdrag van Lissabon aan de bestaande bepalingen over de EU en de wereld een zinsnede toegevoegd die verduidelijkte dat internationale milieu-samenwerking met name klimaatverandering zou omvatten. Tegenstanders van het Verdrag van Lissabon grepen deze passage aan om te bewijzen dat de Brusselse bureaucraten nog meer macht naar zich wilden toetrekken, terwijl het in werkelijkheid een bevoegdheid betrof die al jarenlang bestond en tot het sluiten van grote aantallen milieuverdragen door de EU had geleid, inclusief het VN Klimaatverdrag uit 1992 en het Kyoto Protocol uit 1997.

Elders in het verdrag werd vastgelegd dat de EU niet alleen naar duurzame ontwikkeling binnen de eigen lidstaten dient te streven. De Unie dient in de betrekkingen met de rest van de wereld haar waarden en belangen te handhaven en zich ervoor in te zetten, en bij te dragen tot de vrede, de veiligheid en de duurzame ontwikkeling van de aarde. In haar externe betrekkingen bepaalt en voert de Unie een gemeenschappelijk beleid en optreden en beijvert zich voor een hoge mate van samenwerking, o.a. via ondersteuning van de duurzame ontwikkeling van de ontwikkelingslanden op economisch, sociaal en milieugebied, met uitbanning van de armoede als voornaamste doel, en door het leveren van een bijdrage tot het uitwerken van internationale maatregelen ter bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu en het duurzaam beheer van de mondiale natuurlijke rijkdommen, teneinde duurzame ontwikkeling te waarborgen.

Het optreden van de EU als ‘groene grootmacht’ in de wereld wordt middels dit soort bepalingen van een richting voorzien. Er wordt solidariteit met derde landen, en met name ontwikkelingslanden, gevraagd. En dat terwijl velen betwijfelen of burgers in de EU zich wel voldoende betrokken voelen met deze organisatie. Zijn Europeanen wel bereid te accepteren dat de EU zich ook nog het lot van de wereld aantrekt? Of moeten we Europa helemaal niet zo benaderen, zoals Bas Heijne onlangs beweerde?^[2] Daar waar steeds weer wanhopig wordt gezocht naar die Heilige Graal van integratie en samenhang, een gedeelde Europese identiteit, pleit hij ervoor dat zoeken naar een gezamenlijke culturele identiteit te laten voor wat het is^[3] en te beseffen dat een omstreden Europa een zegen en geen vloek is. “Er zal altijd spanning zijn tussen het kleine en het grote, eigenheid en het andere, de natie en de rest van de wereld. De gedachte aan een federaal Europa is net zo onzinnig als de gedachte aan geen Europa. Wie betrokkenheid en gemeenschappelijkheid vraagt, zal altijd in een discussie belanden over hoe ver je daarin moet gaan. Maar voer die discussie dan ook gretig – ga het instituut uit en de straat op – en niet alleen om lege beloftes te verkopen op de Maidan in Kiev.”

De EU dient ernst te maken van het stimuleren van duurzame ontwikkeling in derde landen om de verdragsbepalingen geen lege beloftes te laten worden. Het bestaan van dergelijke bepalingen biedt geen garantie dat de EU zich in concrete situaties steeds voldoende laat leiden door de belangen van anderen. Er is – al sinds lange tijd – een bevoegdheid om milieubescherming na te streven met derde landen. De vraag is hoe ver we daarbij willen en moeten gaan, om het met Heijne te zeggen.

Als het gaat het om milieubescherming hebben we al sinds eind jaren zestig, begin jaren zeventig van de vorige eeuw vastgesteld dat we nauw moeten samenwerken met andere EU-lidstaten om uitdagingen zoals lucht- en waterverontreiniging, veilig gebruik van gevaarlijke chemicaliën en behoud van biodiversiteit het hoofd te bieden binnen de EU. Ook als er niet sprake is van grensoverschrijdende problemen kunnen er redenen zijn om tot Europese harmonisatie over te gaan, bijvoorbeeld om concurrentieverstoringen tegen te gaan en/of de Europese burgers een minimumniveau van bescherming te garanderen. Dergelijke argumenten zijn uitvoerig besproken toen de vraag aan de orde was of de EU minimum-eisen aan de exploratie en winning van schaliegas moest gaan stellen, bijvoorbeeld waar het om openbaarheid van gebruikte chemicaliën gaat of verantwoordelijkheid voor eventueel optredende schade. Het EP vond aanvankelijk dat er Europese regelgeving moest komen, maar wist deze positie eind 2013 niet vast te houden. Dat lag ook aan een aantal lidstaten onder leiding van het Verenigd Koninkrijk en Polen, die zich fel tegen Brusselse inmenging verzetten met deze manier van gaswinning, die enerzijds de afhankelijk van Russisch gas (tijdelijk) zou kunnen verminderen en anderzijds voor enige financiële verlichting zou kunnen zorgen in het door de economische crisis geteisterde Europa. De Commissie presenteerde daarom begin 2014 alleen een aanbeveling rond door de lidstaten te nemen maatregelen, die in het licht van de ervaringen met schaliegas-winning in de toekomst nog tot wetgeving zou kunnen worden omgevormd, indien er daarvoor dan wel een politieke meerderheid zou bestaan.[4]

Opvallend in het licht van de huidige debatten over de positie van het VK in Europa is dat ik me nog een debat in het Verenigd Koninkrijk kan herinneren midden jaren ’90, waar een Britse conservatief pleitte voor een Europese Gemeenschap die zich alleen op economische samenwerking zou richten. Kwesties zoals milieubescherming zouden aan de lidstaten moeten worden overgelaten. Met het eenvoudige voorbeeld van de verkoop van Britse auto’s in Duitsland – waar al vrij vroeg strengere eisen aan uitlaatsystemen waren ingevoerd om het ‘Waldsterben’ tegen te gaan – kon worden aangetoond dat vrij verkeer van goederen niet goed voorstelbaar was zonder Europees milieubeleid. Zonder Europese regels zou de Britse fabrikant voor elk land waar men naar toe wilde exporteren met andere milieu-eisen kunnen worden geconfronteerd. Anno 2014 pleit de VVD in het EP verkiezingsprogramma overigens ook voor een Europa dat zich op kernwaarden concentreert. De EU zou zich vooral moeten richten op handel, economische groei en banen, maar verder pas op de plaats moet maken, maar daarbij wordt wel aangetekend dat harmonisatie van grensoverschrijdende milieuregels bij uitstek een Europese aangelegenheid is. Daarbij wordt dan wel aangetekend dat de EU niet te ver voor de troepen moet uitlopen als landen als de VS en China niet volgen. De VS heeft het VN Klimaatverdrag wel getekend maar het Kyoto Protocol – waarin de concrete afspraken over vermindering van emissies van broeikasgassen staan – vervolgens nooit geratificeerd. China deed dat wel, maar heeft als ontwikkelingsland onder het Protocol geen verplichting tot het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen.

Nadat aldus de basis voor Europees milieubeleid was gelegd, werd al vrij snel duidelijk dat we Europese milieuproblemen vaak niet zonder samenwerking met derde landen het hoofd kunnen bieden. Willen we klimaatverandering effectief aanpakken, dan dienen internationale afspraken te worden gemaakt. Hierboven werden het VN Klimaatverdrag en het daarbij behorende Kyoto Protocol al genoemd. Laatstgenoemd Protocol was oorspronkelijk geldig tussen 2008 en 2012, en het was de bedoeling dat er nieuwe globale afspraken voor de periode na 2012 tot stand zouden komen. In plaats daarvan is het Kyoto Protocol in de verlenging nu van toepassing op de EU en een handvol landen dat zich vrijwillig ertoe verplichtten om in ieder geval iets te doen tegen klimaatverandering. De internationale onderhandelaars konden ondanks veelvuldig overleg alleen afspreken dat er gestreefd zou worden naar een nieuw akkoord in 2015, dat uiterlijk in 2020 van kracht zou moeten worden. Het nieuwe akkoord zou in tegenstelling tot de afspraken tot nu toe ook concrete inspanningen van ontwikkelingslanden zoals China moeten eisen, en ook de Verenigde Staten van Amerika moeten omvatten. Om een kans te maken daadwerkelijk tot afspraken te komen met dergelijke grote landen is een economische grootmacht als de EU nodig. Ook daarom is er op milieugebied en op het gebied van duurzame ontwikkeling méér Europa nodig.

De manier waarop de EU deze uitdagingen oppakt in concrete gevallen dient kritisch gevolgd te worden. Als er een positieve kant aan de groeiende spanningen rond de Russische annexatie van de Krim bestaat, dan is het wel het besef dat we onafhankelijker dienen te worden van de import van gas en olie uit derde landen. Dat zou tot meer aandacht voor duurzame energie kunnen leiden. Duurzame energie kan bestaan uit windenergie, zonne-energie, maar ook uit zogeheten biobrandstoffen. De EU schrijft de bijmenging van een aanzienlijk percentage biobrandstoffen in onze benzine voor. Daarbij wordt niet afdoende rekening gehouden met de negatieve consequenties voor mens en milieu in landen waarvandaan we bijvoorbeeld palmolie importeren, bijvoorbeeld als palmolieplantages oorspronkelijke bewoners of zeldzame dieren verdrijven. Dergelijke Europese wetgeving vormt niet de juiste weg om in te slaan, in het licht van de hierboven geciteerde doelstellingen die de EU zichzelf heeft gesteld. Soms zijn dergelijke brandstoffen ook nog eens slechter vanuit het oogpunt van het tegengaan van klimaatverandering dan fossiele brandstof. De bestaande wetgeving inzake hernieuwbare energie moet daarom worden aangepast om duurzame biobrandstoffen te stimuleren en niet-duurzame soorten te weren.

Een ander voorbeeld van de manier waarop de Europese Unie het milieu in derde landen kan beïnvloeden betreft de import van hout. Lange tijd konden houthandelaren zonder veel moeite illegaal gekapt hout uit derde landen op de Europese markt brengen. Sinds maart 2013 is het systeem ‘Wetshandhaving, Governance en Handel in de Bosbouw’ van kracht, dat meestal wordt aangeduid als het FLEGT-regime.^[5] FLEGT wil via bilaterale overeenkomsten tussen de EU en derde landen de export van duurzaam hout stimuleren, en onderwerpt de export uit andere landen aan een vergunningensysteem. Op die manier wordt getracht de bescherming van het milieu en duurzame ontwikkeling in het algemeen in hout-exporterende landen te stimuleren.

In plaats van algemene discussies over meer of minder Europa die telkens rond EP verkiezingen de kop op steken is het zinvol om per beleidsterrein en/of onderwerp te bespreken of er een goede reden is om op Europees niveau op te treden en zo ja, met welke middelen. Waar het om het mondiale milieu en om duurzame ontwikkeling gaat kunnen de bepalingen die door het Verdrag van Lissabon werden geïntroduceerd als uitgangspunt en als graadmeter dienen. De economische grootmacht EU met haar rond 500 miljoen consumenten kan en dient via beleid dat gericht is op het stimuleren van duurzame import (biobrandstof, hout, zeldzame mineralen, vis etc.) het milieu en de duurzame ontwikkeling in derde landen positief te beïnvloeden. Daarnaast dient de EU door middel van internationale afspraken tot aanpak van mondiale uitdagingen zoals klimaatverandering te komen. Op die manier kan de Europese Unie tot een groene grootmacht uitgroeien.

Use Facebook to Comment on this Post