Unieburgerschap en autonomie – Jan Willem Sap
Tegenwoordig zien we in Europa door internationale huwelijken meer vermenging tussen mensen en families. Maar zodra er kinderen in het spel komen die moeten worden opgevoed, blijkt dat je twee keer zoveel van iemand moet houden als je met een buitenlander bent getrouwd. Gewoon, omdat pas dan naar voren komt dat er meer culturele verschillen zijn dan op het eerste gezicht gedacht. Het is, ondanks de leer van het kapitalisme, nog niet zo dat een Spanjaard direct naar Parijs verhuist als hij in Spanje werkeloos wordt. Er zijn sterke familiebanden, godsdienstige banden, talen en economische belangen; groepsgevoelens die je niet kan weg denken. De Europese Unie moet daarin realistisch zijn. Mensen verschillen nu eenmaal en dat is juist leuk aan Europa. Het marktdenken kan niet opeens nationale, regionale en lokale culturele identiteiten wegpoetsen. Aangenomen moet worden dat de meerderheid van de Nederlandse bevolking er geen behoefte aan heeft om op te gaan in een cultuur waarin de Nederlandse identiteit ontbreekt, omdat daarmee ook de band met de unieke Nederlandse geschiedenis zou worden losgelaten. Daarbij moet met name worden gewezen op de inzet van Willem van Oranje voor de vrijheid van geweten en de breuk met de Spaanse koning. Sinds die tijd kreeg de Nederlandse identiteit een zeker profiel. De arbeid van de burgers van Nederland was altijd ingebed in een christelijk-humanistische cultuur, die in grote delen van de wereld wordt bewonderd. Er is in Nederland meer burgerlijke tolerantie, ruimte voor minderheden, dan in veel andere Europese landen, waar vaak een staatskerk of dominante ideologie de minderheden met behulp van de overheid lang wist te onderdrukken. Er is in Nederland mede vanuit de waterschappen altijd een sterke behoefte geweest aan de zeggenschap van degenen die geraakt worden door de besluiten, tegenwoordig de burgers.
Een ding mag duidelijk zijn: de klimatologische problemen van de aarde zullen onverbiddelijk leiden tot meer internationale samenwerking. De bijdrage van de Europese Unie aan internationale samenwerking moet alleen al daarom meer worden gewaardeerd. Maar de wijze waarop in de Europese Unie beslissingen worden genomen, die een groot effect hebben op de burgers, maakt het noodzakelijk kritisch te kijken naar de werking van de democratie in de Europese Unie. De na de Tweede Wereldoorlog ingezette samenwerking tussen regeringen om het nationalisme te verslaan zal alleen houdbaar zijn als het wordt gedragen door parlementen en burgers. Het bestaan van het democratisch tekort in Europa mag alleen tijdelijk worden geaccepteerd, niet als iets waar nu eenmaal niets aan is te doen. De legitimiteit van Europa zelf is in het geding. Het is dus van belang permanent te werken aan de hervorming van de Unie. Het mag niet zo zijn dat steeds meer macht verschuift van Den Haag naar Brussel, steeds meer centralisatie, zonder dat de burgers daar grip op hebben. Voor veel burgers is het onduidelijk wat er in Brussel allemaal gebeurt en wat er besloten wordt. Traditiegetrouw zijn onderwerpen gerelateerd aan buitenlandse zaken altijd al minder onderworpen aan democratische controle. Intergouvernementele samenwerking heeft de neiging democratie uit te hollen. Het punt is dat Europees beleid inmiddels allang binnenlands beleid is geworden. Burgers worden echter vooral gedwongen toe te kijken als passieve toeschouwers.
Democratie is een waardevol bezit waar in de loop van de tijd veel generaties voor hebben gevochten. Daarom is het zonde als we het uit onze handen laten wegglijden. Democratische waarden en idealen verdienen het om permanent onderhouden te worden, maar het lijkt erop of in elk debat de politiek wordt gedomineerd door economische argumenten; een wedstrijd op een glibberige ijsvlakte waarin politici geen grip meer op hebben op het ijs, welke schaatsen men ook onder de voeten heeft. Burgers voelen zich buitengesloten als het gaat om de echt belangrijke onderwerpen over hun leven en hun toekomst, zoals een eerlijke inkomensverdeling en sociale zekerheid. Vanuit politiek Den Haag en Brussel komt wel informatie, maar het betreft eenrichtingsverkeer waaraan steeds meer burgers zijn gaan twijfelen, of ze willen of niet, zelfs diegenen die volop in Europa geloven.
De aandacht binnen de Europese Unie voor de interne markt, voor transport en de behoefte aan meer mobiliteit bestaat al sinds de jaren vijftig. Van oudsher kunnen Nederlanders en Vlamingen, juist gezien hun achtergrond als actieve handelaren vanuit internationaal georiënteerde steden, dan ook prima uit de voeten in een grote Europese Unie met 500 miljoen burgers, een grotere markt dan de Verenigde Staten van Amerika en Rusland samen. Zij hebben belang bij het bedwingen van de macht van grote en autoritaire staten, hetgeen na de Tweede Wereldoorlog mogelijk was geworden. Ondanks het verlies van Indonesië kon Nederland dankzij de Europese integratie een grote welvaart realiseren. De Europese Unie is mede vorm gegeven door Nederlanders. Maar waarden die Nederlandse burgers belangrijk vinden moeten wel zichtbaar blijven om geen vervreemding te veroorzaken. Daarom moet iedere uitbreiding van de Unie ook zorgvuldig gebeuren, met respect voor wat er in de loop der jaren is opgebouwd in democratische, rechtsstatelijke, culturele en economische zin.
Het streven naar het samensmelten van nationale economieën in het kader van de interne markt van de Europese Unie is op zich een goed streven, omdat grenzen worden geslecht en de samenwerking en de vrede tussen burgers en volken wordt gediend. Het ideaal van nooit meer oorlog lijkt in de Europese Unie gerealiseerd. Maar op de een of andere manier wil het niet vlotten met het harmoniseren van de verschillende nationale economieën, waardoor de concurrentieverschillen tussen die economieën, bijvoorbeeld tussen Duitsland en Spanje, zo groot zijn geworden. Men heeft bij het Verdrag van Maastricht ingezet op een Economische en Monetaire Unie, maar men heeft niet aan Brussel de politieke bevoegdheden toegekend om die economieën echt te harmoniseren. Men heeft een schip in de vaart gebracht dat niet politiek is aan te sturen, een schip met een constructiefout. Er zijn wel afspraken gemaakt over stabiliteitscriteria en overheidstekorten, maar het was allemaal niet zo bindend; ook de grote lidstaten hielden zich er niet aan. Tijdens de crisis vanaf 2008 werden steeds nieuwe noodmaatregelen afgekondigd, maar de Unie was telkens te laat. Door het wankelmoedig optreden van de staats- en regeringsleiders, die steeds electorale nationale belangen lieten prevaleren boven het Europese belang, is de Europese solidariteit bij de burgers steeds verder ondermijnd.
Democratie is een van de waarden waarop de Europese Unie is gebaseerd. Uitgangspunt van de democratie is dat het openbaar gezag uitgaat van het volk. Dat gaat in de praktijk door het verkiezen van een representatieve vergadering die rechtstreeks aan de besluitvorming deelneemt dan wel de besluitvorming controleert. Volgens het Hof van Justitie weerspiegelt de inbreng van het Europees Parlement het democratisch grondbeginsel dat de bevolking via een representatieve vergadering deelneemt aan de machtsuitoefening. Maar het Europees Parlement is, buiten de procedure van artikel 294 VWEU, niet altijd bij wetgeving betrokken. De leden van het Europees Parlement hebben ook niet het recht zelf wetgeving in te dienen. Er komen uit Brussel wetten die bindend zijn, maar die wetten zijn niet tot stand gekomen door een representatief parlement waar het beginsel van ‘one man, one vote’ geldt. Op dit moment zijn de burgers van de Unie alleen degressief evenredig vertegenwoordigd in het Europees Parlement. Bij de toedeling van de zetels per lidstaat worden de grote lidstaten gediscrimineerd, hetgeen ertoe leidt dat het Europees Parlement geen goede afspiegeling vormt van de bevolking van de Europese Unie en dus minder serieus wordt genomen. Het Europees Parlement neemt deel aan de wetgeving en controleert de Commissie, maar de vijfjaarlijkse verkiezingen voor het Europees Parlement leven niet onder de burgers.
Naast de representatieve democratie worden door het Unieverdrag mogelijkheden geschapen voor een participerende democratie. De instellingen moeten een open, transparante en regelmatige dialoog voeren met het maatschappelijk middenveld, waarbij ook wordt gedacht aan de sociale partners en de kerken, religieuze verenigingen en gemeenschappen en levensbeschouwelijke niet-confessionele organisaties. De Commissie is verplicht op ruime schaal overleg te plegen met betrokken partijen om kennis te nemen van initiatieven die door een aanzienlijke groep burgers kunnen worden ingediend.
Maar voorlopig is niet de participerende democratie maar vooral de representatieve democratie dominant. Binnen die representatieve democratie is het Europees Parlement onvoldoende gebonden aan de politieke wil van de burgers van de Europese Unie en hebben de vertegenwoordigers in de nationale parlementen te weinig belangstelling voor Europese vraagstukken. Het beleidsproces wordt eerder gedomineerd door de Europese Raad en ambtenaren, in naam van een soort executief federalisme, waardoor niet alleen de volkssoevereiniteit maar ook de scheiding der machten in gevaar komt. Uiteraard is de Europese Unie geen staat. Een probleem is ook de aanwezigheid van de vele talen, hetgeen de communicatie ondanks de vele vertalers bemoeilijkt. Het is in ieder geval zinvol om te beseffen dat het in de Unie niet alleen gaat over de Unie, de lidstaten en de burgers, maar dat ook de volken een rol spelen, al was het alleen al via de culturele identiteit en de taalproblematiek. De Europese Unie kan niet alleen borg staan voor het individuele welzijn van de burgers, maar dient ook respect te hebben voor de verschillende volken van Europa. Zo heeft ook het Nederlandse taalgebied binnen de Europese Unie recht op bescherming, ja het gebruik van de Nederlandse taal moet sterker worden bevorderd ter bescherming van de culturele identiteit van de Nederlandse burgers, anders zal de Europese Unie door de Nederlandse burgers nog meer als een bedreiging worden gezien.
Meer democratie op Europees niveau, kan leiden tot minder democratische ruimte voor de regeringen en parlementen van de lidstaten. Maar dat betekent niet dat democratie in de Europese Unie niet hoeft te worden georganiseerd. Er zullen nog knopen moeten worden doorgehakt op welke terreinen wel en niet het federaliseringsproces doorgang kan vinden. Op dit moment leidt elke crisis tot meer Europa. Het is onze opdracht het verbond van staten en burgers op meer democratische wijze te organiseren. De Europese Unie moet niet alleen worden beoordeeld op beleidsresultaten, het gaat ook om de vraag hoe het beleid tot stand komt. Het is niet waarschijnlijk dat democratisering door een aantal aardige lieden van bovenaf zal worden overhandigd. Het is een gevecht over zeggenschap. Oplossingen voor het democratisch tekort zullen moeten worden afgedwongen door de parlementen in samenwerking met de burgers.
Kan men volkssoevereiniteit transnationaliseren zonder de legitimiteit van politieke systemen te ondermijnen? Het is een misverstand om volkssoevereiniteit op een hoop te gooien met staatssoevereiniteit. Staatssoevereiniteit heeft meer te maken met de handelingsvrijheid van de staat en is sterker verbonden met historische toevalligheden; volkssoevereiniteit betreft de autonomie en komt onder meer tot uiting in democratische wetgeving die burgers gelijke vrijheden garandeert. Die wettelijke vrijheid in de Unie kan, mits georganiseerd op basis van het beginsel van ‘one man, one vote’, ook op Europees niveau worden gerealiseerd. Het gaat hier niet om de steeds opgeklopte spanning tussen enerzijds de uitgeholde staatssoevereiniteit van een lidstaat als Nederland en anderzijds een Europese federatie, het gaat om de inzet voor democratische procedures van de burgers van de Europese Unie, met inbegrip van de Nederlandse burgers. Centraal behoort te staan dat iedereen gelijkelijk aan bod kan komen, dat elke stem evenveel waard is, dat we mogen kiezen en gekozen mogen worden. Dat we op een vreedzame wijze weer van onze politici af kunnen komen. Maar ook willen we als Nederlanders vasthouden aan een maatschappelijke levensstijl: bijvoorbeeld respect voor het vrije woord, voor de minderheden, voor de sociale zekerheid. In de Europese Unie moet het doel zijn dat de Europese democratie meer representatief wordt, kortom representeert wat zij heet te representeren.
Een burger is iemand die niet alleen wordt geregeerd, maar ook meeregeert. De kwaliteit van de democratie kan worden gemeten aan de hand van de mate waarin burgers mogelijkheden hebben het politieke proces te beïnvloeden door middel van in regelgeving vastgelegde procedures. Bij teugels en tegenwichten hoort dat politieke systemen sneller moeten kunnen reageren op veranderende meerderheden. Daarom zullen meer vormen van participerende democratie noodzakelijk zijn om de burgers van Europa blijvend bij Europa betrokken te houden. Op dit moment bestaan voor de Europese burgers wel rechten, zoals het recht op gelijke behandeling, reis- en verblijfsrecht, politieke rechten en het recht op bescherming. Maar het leeft nog niet voldoende. Misschien helpt het om meer te spreken over de plichten die horen bij dit Unieburgerschap; welke zouden dat dan zijn? Mogelijk kan een voorstel voor een kleine Europese belasting per burger een goede start betekenen van een nieuw debat in Europa, bijvoorbeeld een bedrag van tien euro per burger met kiesrecht, rechtstreeks te betalen aan de Europese Commissie. Indachtig het beginsel van ‘no taxation without representation’ zal dan door die belasting onvermijdelijk de zeggenschap van de burgers direct in het vizier komen, ook al kan bij tegenwerking voor de uiteindelijke realisering van die zeggenschap van de burgers soms een heuse revolutie noodzakelijk blijken.
Jan Willem Sap is hoogleraar Europees recht aan de Open Universiteit te Heerlen en universitair hoofddocent Europees recht aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Hij is bestuurslid van de Vereniging Democratisch Europa.