De Europese Unie als een Bescheiden Macht – Wolfgang Wagner

Wolfgang Wagner is hoogleraar Internationale Veiligheid aan de Vrije Universiteit Amsterdam.

De Europese Unie – nog steeds een economische gigant en een politieke dwerg?
Reflecties op het buitenlands beleid van de Europese Unie zijn vaak gebaseerd op een – soms expliciete, meestal impliciete – vergelijking met de Verenigde Staten. Qua inwoners of nationaal product is er inderdaad geen groot verschil tussen de VS en de EU. De 28 lidstaten van de EU hebben samen zelfs meer soldaten dan de VS (terwijl ze minder dan de helft besteden aan strijdkrachten in vergelijking tot de VS[1]). Verder geven de Europeanen (de EU en haar lidstaten samen) tweemaal zoveel uit aan ontwikkelingshulp als de VS. Kennelijk heeft de EU dus de middelen die nodig zijn voor een effectief buitenlands beleid. Wat er volgens critici aan ontbreekt, is de politieke wil onder de lidstaten deze middelen voor gemeenschappelijke doelen in te zetten.

Een uitzondering is het gemeenschappelijk handelsbeleid. Op dit gebied is de EU wèl een van de meest belangrijke spelers op het internationale toneel en wordt ze door de VS en andere mogendheden serieus genomen. Volgens critici is deze uitzondering het gevolg van de combinatie van het uitbesteden van competenties aan de Europese Commissie, alsook de besluitvorming onder de lidstaten met (gekwalificeerde) meerderheid. Kennelijk kunnen Europese instituties wel een bijdrage leveren in het faciliteren van een gemeenschappelijke positie. Precies om deze reden hebben de lidstaten bijvoorbeeld de positie van een Hoge Vertegenwoordiger voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (tegenwoordig nog Catherine Ashton, daarvoor Javier Solana) in het leven geroepen die een stem en een gezicht aan de Europese diplomatie zou (moeten) geven. Door het Verdrag van Lissabon worden de competenties van Hoge Vertegenwoordiger uitgebreid. Voorstanders van een krachtige Europese diplomatie juichen deze ontwikkeling toe, maar achten deze bij lange na niet voldoende.

De Europese top in december 2013 heeft voor het eerst in jaren het veiligheid- en defensiebeleid op de agenda gezet. De lidstaten, maar ook de EU zelf, worden opgeroepen om hun gezamenlijke verantwoordelijkheden méér op te pakken zodat het “Gemeenschappelijk Veiligheid- en Defensiebeleid” (GVDB) aan vrede en veiligheid kan bijdragen.[2]

In Brussel wordt graag naar peilingen verwezen waaruit zou blijken dat een gemeenschappelijk buitenlands beleid erg populair is. Zo vroeg bijvoorbeeld de Europese peilingsdienst (Eurobarometer) in het voorjaar van 2013 of burgers voor of tegen een gemeenschappelijk buitenlands beleid waren. Uit het gemiddelde van alle EU-lidstaten bleek dat een ruime meerderheid van 64% voor en slechts 27% tegen dit voorstel was (Nederlanders waren wat minder enthousiast, maar desalniettemin was 53% voor en 41% tegen).

Gelet op de Eurocrisis, die gepaard gaat met een evenzo grote vertrouwenscrisis in de Europese Unie in het algemeen, is zulke populariteit erg aantrekkelijk voor iedere voorstander van het Europese project. Als de mensen steeds minder overtuigd zijn van de waarde van de economische samenwerking of het vrij verkeer, zullen ze dan misschien wel geneigd zijn het project te steunen vanwege de Europese rol in de wereld?

Risico’s van een forse Europeanisering
Volgens mij wordt de populariteit en dus het risico van een forse Europeanisering op het gebied van Buitenlands en Veiligheidsbeleid, en in het bijzonder van een Defensiebeleid, onderschat.

Wat peilingen betreft, is het altijd erg belangrijk te weten wat er precies wordt gevraagd en welke antwoorden er kunnen worden gekozen. Zo vroeg de Eurobarometer in de jaren  negentig of beslissingen over veiligheid en defensie nationaal of gemeenschappelijk zouden moeten worden genomen. Waar het bij de eerdergenoemde peiling ging over de steun voor een bepaalde visie, werden in dit geval twee alternatieven voorgelegd aan de respondenten. Deze vraagstelling leidde tot andere resultaten: een kleinere groep mensen zou graag gemeenschappelijke besluitvorming willen zien. In januari 1996 waren 44% van de Europeanen en 64% van de Nederlanders er voor om besluiten op Europees niveau te nemen (49% van de Europeanen en 31% van de Nederlanders kozen voor “nationaal niveau”). Enkele maanden later werd een derde optie genoemd, namelijk “gezamenlijk nationaal en Europees”. Deze optie werd ook meteen de populairste optie onder respondenten in de EU. Ook in Nederland daalde de steun voor het Europees niveau van 64% naar 49%.[3] Dit voorbeeld demonstreert dat kleine verschillen in de formulering van vragen en mogelijke antwoorden grote gevolgen voor de uitslag kunnen hebben.

Uit opiniepeilingen tijdens conflicten blijkt verder dat de inzet van militairen in het begin van een operatie erg populair is (en dat ook de populariteit van een regering dan stijgt). Hoe langer de operatie echter duurt en hoe meer slachtoffers er vallen, des te groter is de daling van de populariteit van de missie. Enkele dagen na de inval in Irak was de Amerikaanse president George W. Bush dus erg populair. Zijn populariteit nam hierna echter sterk af, zeker toen er meer en meer slachtoffers vielen zonder dat er sprake was van een succesvolle interventie. Ook elke inzet van Europese strijdkrachten is dus altijd riskant. Als snel succes kan worden geboekt, zou de Europese Unie (als degene die de missie begint) profiteren. Als er echter slachtoffers vallen en de doelstelling van de missie niet wordt bereikt, zal niet alleen de missie maar ook de hiervoor verantwoordelijke organisatie kritisch worden beschouwd.

De Europese Unie als een Bescheiden Macht
Maar zou het niet verder ontwikkelen van het GBVB niet een falen betekenen voor de Europese Unie? Zou het niet zonde zijn als de enorme middelen van de 28 lidstaten gezamenlijk niet efficiënter worden ingezet? Zou het niet een blamage zijn als de Europeanen niet de politieke wil kunnen opbrengen om, op zijn minst een beetje, meer zoals de VS te worden?

Om een misverstand te voorkomen: mijn pleidooi is niet voor een minder actief GBVB op gebieden waar inderdaad gemeenschappelijke belangen bestaan, bijvoorbeeld met betrekking tot het Iraanse nucleaire programma of de samenwerking tussen Serviërs en Albanezen in Kosovo. In zulke gevallen heeft de EU al een belangrijke rol gespeeld en kan het inderdaad trots zijn op de behaalde uitkomsten.

Als de lidstaten het onderling echter niet eens zijn (een dergelijke onderlinge verdeeldheid zagen wij al in de aanloop naar de Irak-oorlog en het al dan niet aansluiten bij de Amerikaanse ‘coalition of the willing’), is het voor de EU het beste om deze realiteit te accepteren. Namelijk dat het fundament voor een gemeenschappelijk beleid, namelijk gedeelde belangen, ontbreekt. In tegenstelling tot een handelsverdrag is het niet denkbaar dat een (gekwalificeerde) meerderheid zou beslissen of de EU aan een interventie meedoet of niet. Een uitzondering hier is het managen van conflicten tussen lidstaten die op onbekende maar vermijdbare manier escaleerden.

Op deze manier wordt de EU een bescheiden macht, dat wil zeggen: een mogendheid die doet wat het kan, maar tegelijkertijd accepteert dat er gevallen zijn waar geen gemeenschappelijke actie mogelijk is. Het grootste voordeel van zelfbewustzijn is dat de door Christopher Hill genoemde “capabilities-expectations gap”[4] minder dramatisch wordt. Volgens Hill wordt de EU vaak met (onrealistisch) grote verwachtingen geconfronteerd, waardoor zij als organisatie vaak in slagkracht teleurstelt.

GBVB’s verborgen succes: De EU als manager van conflicten tussen lidstaten
In dit hoofdstuk heb ik tot dusver gepleit voor een bescheiden idee van de Europese rol in de wereld. Tenslotte wil ik graag nog aanvullen dat het GBVB ook op deze bescheiden manier een erg belangrijke functie in de Europese samenwerking bekleedt, namelijk in het managen van en het bemiddelen in het geval van conflicten tussen lidstaten. Helaas wordt deze functie vaak over het hoofd gezien.

De Europese buitenlandse politiek is ook mede opgericht om conflicten tussen lidstaten te vermijden of op zijn minst te minimaliseren. Met het honderdjarig jubileum van de Eerste Wereldoorlog lijkt er geen betere gelegenheid om aan deze functie herinnerd te worden.

Honderd jaar geleden leidde een terroristische aanslag in de Europese periferie tot een verschrikkelijke oorlog op Europees (en tegenwoordig: EU) grondgebied. Natuurlijk zijn de redenen voor de Eerste Wereldoorlog complex. Echter, een van deze redenen was het ontbreken van instituties die konden bemiddelen wanneer Europese landen met elkaar in conflict (dreigden te) raken. Er was destijds geen Europese top waar regeringen van gedachten konden wisselen en de nationale strijdkrachten waren een bolwerk van nationalisme en militarisme.

Toen er begin jaren negentig weer een oorlog op de Balkan uitbrak waren er wederom spanningen tussen de lidstaten van de EU. Alsof de laatste eeuw weinig was veranderd, leek Duitsland Kroatië te steunen, terwijl Frankrijk Servië en Groot Brittannië Bosnië verdedigde. Opvallend genoeg riep de Duitse houding – onmiddellijk na de Duitse vereniging – wantrouwen op bij de andere lidstaten. In deze periode bleek hoe lidstaten hun belangen formuleerden op basis van nationaal belang en op de lange termijn elkaar zelfs tegen zouden kunnen werken (zoals wij nu zien bij de houding van de EU ten opzichte van Rusland en Oekraine). Tegelijkertijd bleek tijdens de Balkanoorlog wat de gevolgen zijn van een Verenigde Staten die zich in Europa meer op de achtergrond beweegt, waarbij de onderlinge competitie tussen de (grote) Europese lidstaten toeneemt. In dezelfde periode gaf de Amerikaanse politicoloog Mearsheimer zijn befaamde voorspelling dat Europa na de Koude Oorlog weer meer zoals voor de Koude Oorlog zou zijn.

In 1990/91 waren de Europese regeringen vastbesloten om een dergelijk scenario te vermijden en beslisten ze op hun top in Maastricht tot niet alleen een muntunie maar ook een GBVB. De doelstellingen waren natuurlijk vooral “de bescherming van de gemeenschappelijke waarden, de fundamentele belangen en de onafhankelijkheid van de Unie” en de “versterking van de veiligheid van de Unie en haar Lid-Staten in alle opzichten”[5]. Maar hoewel niet expliciet vermeld, heeft het GBVB sinds Maastricht nog een belangrijke doel, namelijk het vermijden (of tenminste minimaliseren) van conflict tussen de lidstaten. Maar hoe kunnen conflicten het beste worden vermeden of op zijn minst binnen de perken worden gehouden? Volgens de Europese politici kan dit het beste via de intensivering van communicatie en dus een continue uitwisseling van standpunten. Mede daarom kwamen niet alleen de ministers voor buitenlandse zaken elke maand (zo nodig ook vaker) bij elkaar, maar ook de experts voor specifieke landen (en thematische dossiers) vergaderden steeds vaker. Tussen vergaderingen door biedt een eigen telex-systeem gelegenheid voor tussentijds advies (in de jaren negentig zijn er tussen tienduizend en dertienduizend telexen gewisseld, dus gemiddeld meer dan dertig per dag[6]). In tegenstelling tot de diplomaten aan de vooravond van de Eerste Wereldoorlog zijn de diplomaten binnen de EU bekend met elkaar en elkaars standpunten.

Nog opmerkelijker zijn de veranderingen bij de strijdkrachten. Enkele decennia geleden waren deze nog een bolwerk van nationalisme (en stonden ze vaak niet onder de controle van de regeringen). In het kader van het GBVB werken de diverse Europese krijgsmachten nu nauw samen. Hoewel strijdkrachten van verschillende landen honderd jaar geleden ook wel eens samen vochten, is de intensiteit (en daardoor ook het niveau) van de hedendaagse samenwerking onder de Europese landen velen malen hoger. In sommige gevallen is het voor de strijdkrachten van enkele landen zelfs niet meer mogelijk om zonder hun bondgenoten te opereren. Zo hebben Nederland en België afgesproken (BENESAM) het onderhoud van fregatten en mijnenjagers te poolen. Belgische fregatten kunnen alleen nog in Den Helder en Nederlandse mijnenjagers alleen nog in Zeebrugge worden onderhouden. Zonder steun van België kan de Nederlandse marine niet meer opereren en vice versa. De reden hiervoor is natuurlijk dat het materieel onderhoud op deze manier goedkoper wordt. Krimpende budgetten voor defensie zijn zonder twijfel ook in gelijkwaardige gevallen een belangrijke prikkel. Maar wanneer wij kijken naar de militaire samenwerking tussen bijvoorbeeld Frankrijk en Duitsland speelt zeker ook de politieke overweging een rol. Door verregaande militaire samenwerking wordt een onderlinge oorlog immers vrijwel onmogelijk.

De herinnering aan de eerste helft van de twintigste eeuw verklaart de enorme verschillen in de diplomatieke en militaire praktijk anno 2014. Zonder twijfel is de Europese Unie niet de enige drijfveer voor dergelijke veranderingen. Tot het einde van de Koude Oorlog was de NAVO belangrijker voor de militaire samenwerking dan de EU. Toen echter de toekomst van de NAVO met het einde van de Koude Oorlog onzeker werd door het wegvallen van de traditionele (Russische) dreiging, begon de EU meer en meer op de voorgrond te treden.

Volgens mij is het GBVB ook opgericht om de militaire samenwerking tussen landen die in het verleden tegen elkaar oorlog voerden te stimuleren. Gezien het vertrouwen onder de Europese landen en onder hun strijdkrachten in het bijzonder is het GBVB enorm succesvol. Dit betekent niet dat de EU moet verzaken om enig buitenlands beleid te formuleren. Het heeft wel tot gevolg dat de EU op haar militaire samenwerking trots kan zijn, wanneer deze tot minder militaire missies leidt dan je volgens enkele critici zou kunnen verwachten.

Use Facebook to Comment on this Post