Date:April 18, 2014

Europees landbouwbeleid en de externe betrekkingen – Michiel Keyzer

Michiel Keyzer is hoogleraar Economie en directeur van Stichting Onderzoek Wereldvoedselvoorziening van de Vrije Universiteit Amsterdam (SOW-VU)

Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de EU: hoofdkenmerken en hun invloed op de externe betrekkingen

Na jaren onderhandelen is op 20 November 2013 een akkoord over het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) door het Europees Parlement goedgekeurd dat vervolgens op 16 December door de Raad van Ministers is bekrachtigd. Het betreft de periode 2014-2020 maar door de opgelopen vertraging zal het nieuwe beleid op zijn vroegst per 1 januari 2015 kunnen ingaan. Hoofdpunten van het akkoord zijn:

  • De hectaretoeslag waarmee boeren in de EU inkomenssteun krijgen wordt voortgezet, maar ditmaal is er een korting van 5% voor steun boven de 150.000 euro.
  • De hectaretoeslag wordt geleidelijk aan gelijk getrokken tussen lidstaten.
  • Lidstaten krijgen de vrijheid om 15% van de steun die zij krijgen voor hectaretoeslagen te besteden aan plattelandsontwikkeling en omgekeerd.
  • Productiebeperkende maatregelen zullen worden afgeschaft, de melkquota snel, de suikerquota in een nog te bepalen tempo.

Dit akkoord is een momentopname die nadere uitleg behoeft, want dit verhaal gaat over de verregaande maatschappelijke implicaties van zulke op zich vrij droog klinkende regeltjes. De EU heeft er een gewoonte van gemaakt belangrijke beslissingen in technische termen te vatten, liefst in cijfers, want het politieke proces en de lange geschiedenis erachter zijn te ingewikkeld om kort en krachtig te kunnen worden uitgelegd, laat staan verdedigd. Daarom volgt nu eerst iets over de oorsprong van het GLB en hoe het tot de huidige regelgeving is gekomen.

Oorsprong van het GLB
Het GLB werd in 1962 door de Nederlandse landbouwcommissaris Sicco Mansholt geïntroduceerd. Het was er vooral op gericht de voedselvoorziening in West Europa veilig te stellen en het platteland daartoe te moderniseren. Voor veel keuterboeren zou geen plaats meer zijn. Die konden mooi in de opbloeiende bouw en industrie gaan werken. De akkerbouwers en melkveehouders die zouden overblijven moesten niet te veel last meer hebben van wilde prijsschommelingen en ook een goede boterham kunnen verdienen. Bij landbouwbedrijven van voldoende omvang leek dit tegen een redelijk lage prijs mogelijk, zeker voor granen, en dat zou de kosten van levensonderhoud in de stad in toom houden en daarmee ook de looneisen. Kortom, een prima bijdrage aan de Europese wederopbouw. Aan de effecten op andere landen werd aanvankelijk weinig aandacht geschonken. Het plan rustte op drie pijlers:

(1) een enkele markt voor landbouwproducten: dit zou de interne arbeidsverdeling tussen de lidstaten bevorderen.

(2) bescherming van Europees fabricaat: dit was nodig om de prijzen op een redelijk hoog en stabiel peil te houden. Het vergde externe afscherming via handelstarieven en quota.

(3) financiële solidariteit tussen lidstaten: sterker geïndustrialiseerde gebieden moesten via belastingafdrachten meer betalen. Maar dat viel in eerste instantie nogal mee want het interne prijspeil zou ver boven de wereldmarktprijzen komen te liggen, waardoor er veel aan belastinggeld binnenkwam via tarieven op import van bijvoorbeeld graan, terwijl de export, die subsidies vergde, nog beperkt bleef.

Over de uitwerking van het Mansholt Plan moest van meet af aan druk worden onderhandeld tussen de lidstaten. Dat gebeurde in Brussel onder voorzitterschap van de landbouwcommissaris. Mansholt pleegde dit te doen in marathonzittingen die dagenlang doorliepen, vaak tot in de ochtenduurtjes. Tegen het einde van de rit werden de vertegenwoordigers van de lidstaten meestal wel zo moe dat het hem wel lukte er een compromis uit te persen, waarna alle ministers het door hun geboekte succes op de televisie aan het thuisfront mochten gaan meedelen, met diepe wallen onder de ogen van het harde werken. Hier konden zij zich in de regel ook in vinden omdat zij meestal ook wel een aantal punten hadden binnengehaald. Er waren namelijk nog maar zes landen lid. Met prijsbeleid voor granen, zuivel, rundvlees, schapenvlees, olijfolie en nog een paar producten kon iedereen dan na enkele rondes uitruilen wel enkele voordeeltjes binnenhalen. Het GLB kon bovendien worden gezien als een rurale opvolger van het Marshall Plan, dat na de oorlog vooral de industriële wederopbouw had gediend. De industrie moest nu maar eens iets terug doen voor de boeren. Zo bezorgde het GLB de EEG in Brussel veel goodwill.

In 1973 vond de eerste uitbreiding plaats met 3 landen en nog 19 zouden volgen, waarvan vele nogal armlastig waren. Daardoor werd het steeds moeilijker om iedereen tevreden te stellen. Bovendien heeft het Europees Parlement sinds 1997 het recht op medebeslissing via een vaak lange zogenaamde instemmingsprocedure. Daardoor gaan de GLB voorstellen vaak op en neer tussen Raad en Parlement en zijn marathonzittingen minder nuttig geworden, want de Raad heeft toch niet langer het laatste woord en kan daardoor ook geen grote successen meer claimen.

Zo is de herziening van het GLB die nu op tafel ligt in 2011 voor het eerst door de Raad goedgekeurd, en pas eind 2013 afgerond … maar niet echt. Wat nu is getekend is een soort principeakkoord, dat moest worden bereikt om het budget en daarmee de betalingen aan de boeren niet per 1 januari 2014 te laten droogvallen. In 2014 moet de Raad toch weer in onderhandeling met het Parlement, en vermoedelijk over meer dan enkel puntjes op de i’s.

Op milieugebied is er nog meningsverschil in hoeverre de braaklegging ten behoeve van de biodiversiteit ook streng genoeg geregeld wordt om die functie te vervullen. Verder stelt de Commissie voor het areaalpercentage van 5% met 2% te doen stijgen – weer zo’n droog cijfer met grote gevolgen, ditmaal voor natuur en landschap. Veel lidstaten zijn ertegen en een meerderheid in het Parlement steunt hen vermoedelijk daarin.

Het biobrandstofbeleid is een ander controversieel punt. Het behoort opmerkelijk genoeg niet tot het GLB zelf, want het is ondergebracht bij de energieministers. Maar er is wel flink ruzie over, nadat de Raad het door het Parlement gesteunde voorstel had afgekeurd om de uiteindelijke bovengrens op de bijmengverplichting van bioethanol en biodiesel in autobrandstof te verlagen van 10% naar 5% – nog zo’n schijnbaar onschuldig cijfer met grote gevolgen, want het gaat hier om een aanzienlijk, verplicht en daarmee prijsongevoelig verbruik van voedselgewassen zoals maïs en oliezaden, waardoor de prijzen op de wereldmarkt meer gaan schommelen en gemiddeld ook hoger komen te liggen. Dat laatste komt de EU goed van pas, want het helpt de akkerbouwers zonder enig beroep op prijssteun of exportsubsidies waar de begroting momenteel geen ruimte voor biedt en die ook in strijd zouden zijn met de huidige WTO-regels. Overigens raadt het IPCC, voorheen een voorstander van biobrandstof, in het rapport van maart 2014 het gebruik inmiddels ook sterk af.

Opmerkelijk is in elk geval dat de landbouw zo’n hete aardappel als de biobrandstof stilletjes naar een andere tafel heeft weten door te schuiven en dat de GLB schermutselingen nog steeds, net als vroeger, aan de eigen landbouwexperts worden overgelaten, die er, crisis of niet, wederom vrijwel in stilte in zijn geslaagd de gelden voor zeven jaar veilig te stellen, en dat nog wel voordat de feitelijke invulling van de plannen eigenlijk rond was, laat staan geaccordeerd. Dit getuigt er maar weer eens van hoe effectief de landbouwsector de eigen belangen nog steeds weet te behartigen.

Een lange reeks GLB hervormingen
Het akkoord van december 2013 is de meest recente stap in een lange reeks amenderingen van het oorspronkelijke Mansholt Plan. Omdat hierover vele boekwerken zijn verschenen[1] volgt nu slechts een heel kort, meer thematisch overzicht.

Zoals in het hele proces van Europese integratie te doen gebruikelijk zijn ook de hervormingen van het GLB een lange keten reacties op gerezen bezwaren, waarop aanpassingen in regelgeving volgen. Doordat GLB-besluitvorming altijd consensus binnen de Raad heeft vereist en doordat de hervormingen bovendien steeds zijn verlopen in de context van breder internationaal handelsoverleg waarbij andere landen ook moesten bewegen, is het er nooit van gekomen om eens goed de bezem door het geheel te halen om volgens een helder concept iets fris te beginnen. De gerezen bezwaren zal ik hier in drie groepen onderverdelen: sociaal oneerlijk, milieubedervend en concurrentievervalsend.

i. Sociaal oneerlijk

  • Het GLB helpt vooral de grote akkerbouw en rundveeboeren. De kleine boeren hebben er minder aan, en de niet-boeren nog minder, ook op het platteland.

Dit was oorspronkelijk ook de bedoeling. In reactie hierop hebben hervormingen sinds 1992 (MacSharry hervorming na het Blair House akkoord met de VS) prijssteun die veel productie beloont, door hectarepremies vervangen, met vanaf 2015 iets minder hogere uitkering voor grotere bedrijven (5% korting), en een flexibeler, door lidstaten te bepalen verschuiving naar structuurfondsen. Belangrijkste verdedigingslinie lijkt toch het argument dat het GLB het platteland bevolkt en leefbaarder houdt, al kan dit beter.

  • Het GLB slokt met netto jaarlijkse uitgaven van ca 54 miljard euro ongeveer 41% van de Europese begroting op, vermoedelijk ca. 35% in 2020. Daarmee worden boeren voorgetrokken.

Dit zegt niet zo veel want het EU Bruto Nationaal Inkomen (BNI) ligt in 2013 op omstreeks 13.000 miljard euro, waarvan 6.355 miljard aan publieke uitgaven wordt besteed, bijna de helft dus. Het EU budget bedraagt 1.03% van het BNI, dalend tot ca 0.98% in 2020. Aan platteland wordt dus minder dan 0.5% van het BNI uitgegeven, en 1% van de publieke uitgaven, ook als men de nationale landbouwsteun erbij optelt. Wat dit betreft behoeft de publieke perceptie mogelijk enige correctie al neemt niet weg dat de landbouw in dit opzicht wordt voorgetrokken.

ii. Milieubedervend

  • Het GLB bevordert via prijssteun de productiviteit per hectare en per dier, en dat leidt tot excessief gebruik van pesticiden en kunstmest in de akkerbouw en van geneesmiddelen in de veeteelt, waar bovendien een mestoverschot ontstaat. Gevolgen zijn onder meer vervuiling van lucht en grondwater, uitbraak van dierziekten, antibioticaresistentie, verlies aan biodiversiteit, verlies aan landschappelijke waarde (ruilverkavelingen, kappen van bomen enz.).

De overgang naar hectarepremies vermindert de prikkel tot hoge productie per hectare enigszins (zie ook hieronder). Verder is er na enige tijd regelgeving ingevoerd: het pesticidegebruik is beperkt, evenals de lozing van mest; teelt van genetisch gemodificeerde gewassen is verboden; natuurontwikkeling en braaklegging zijn ingevoerd ter bevordering van biodiversiteit, waarmee het met wat moeite mogelijk wordt de hectarepremies als een vergoeding voor geleverde milieudiensten voor te stellen. Toch wringt hier nog veel o.a. de emissie van broeikasgassen, dierziekten en bijbehorende besmettingsgevaar voor mens en dier, en omgekeerd komt dierenwelzijn in de knel als het vee in kleine gesloten ruimte wordt gehouden, terwijl een grote ruimte (megastal) het landschap bederft.

iii. Concurrentievervalsend

  • De exportsubsidies en de importheffingen die erbij horen leiden tot dumping op de wereldmarkt.

De meeste exportsubsidies zijn na 1992 geleidelijk afgeschaft, in reactie op klachten van concurrenten als VS, Argentinië, Brazilië, Australië en Nieuw Zeeland, die er veel last van hadden. De hectaresteun kwam daarvoor in de plaats, officieel om de steun productieneutraal te krijgen, oftewel ontkoppeld. Toch is die ontkoppeling lang niet zo sterk als de EU (en de VS) graag beweren. Een modern landbouwbedrijf heeft veel machines nodig en moet meestal hoge bankschulden aangaan, soms ook in verband met vererving. Dan probeert een boer toch altijd uit alle macht de hoogste opbrengst uit zijn bedrijf te halen. De steun maakt dit mogelijk, want het vergroot het leenvermogen, al verhoogt het ook de kosten bij aanschaf van grond en vererving. De ontkoppeling maakt hoogstens de gewaskeuze tussen zeg gerst of koolzaad minder gevoelig voor de verleende subsidie.

Markttoegang en het Acquis Communautaire
Over alle markttoegang dus ook voor landbouwproducten wordt besloten door de ministers van handel, niet van landbouw. Net als biobrandstof valt het onderwerp officieel niet onder het GLB, dat zich primair op premie- en subsidieverlening richt. De EU ziet in markttoegang een belangrijk onderdeel van het buitenlands beleid en schept daarbij van grote manoeuvreerruimte voor zichzelf door een sterk gedifferentieerd toegangsmenu te hanteren:

  1. De armste landen krijgen vrije toegang maar alleen zolang ze erg arm zijn en weinig exporteren (EBA, Everything But Arms-landen).
  2. Net iets rijkere voormalige koloniën van EU-lidstaten (zogenaamde ACP-landen), evenals buurlanden en landen die in een toetredingstraject zitten genieten preferentiële toegang volgens uit te onderhandelen voorwaarden (Generalized System of Preferences, GSP).
  3. Meer dan 60 landen krijgen via bilaterale akkoorden toegang voor bepaalde producten via tariefquota, die tot een bepaald volume een gereduceerd importtarief bieden.
  4. Een handvol buitenstaanders krijgt een standaard tarief (Most Favoured Nation, MFN)
  5. Zwarte schapen worden geboycot (Iran, Noord Korea).


Dit betreft meer dan landbouwimporten alleen, maar het GLB speelt wel een bijzondere rol, doordat import de geldende GLB-marktordening niet mag verstoren en doordat de MFN tarieven voor landbouwproducten relatief hoog zijn vergeleken met die voor andere producten, terwijl de intra-EU prijzen sinds de ontkoppeling weliswaar veel lager liggen dan vroeger maar toch redelijk aantrekkelijk blijven voor de meeste exporteurs. Daarom wil iedereen graag op z’n minst een goed tariefquotum toegewezen krijgen, liefst met wat geld erbij, en dan moet je de EU te vriend houden.

Nu laat de EU opklimmen op deze lijst alleen onder strenge voorwaarden toe. Veel van het reguliere gelobby en diplomatiek overleg gaan over klimmen van c. tot b. of binnen b. of c., waarbij de EU met edele verhalen over Europees erfgoed en mensenrechten vooral de partners in categorieën a. en b. aanspoort om geleidelijk haar normen over te nemen: van rechtsnormen tot productnormen, via milieu- en arbeidsnormen, zoals uitgewerkt in EU wet- en regelgeving, het zogenaamde Acquis Communautaire, oftewel de Verworvenheden van de Gemeenschap.

Doordat het GLB nieuwe lidstaten na toetreding via dit Acquis zo snel inkomenssteun en handelsvoordelen kon bieden heeft het GLB ontegenzeggelijk veel bijgedragen aan vrede en veiligheid op het Europese platteland. Mede daardoor werd allerlei achterstandsgebieden zoiets als de gruwelijkheden van het uiteengevallen Joegoslavië bespaard. Uitzicht op die GLB-voordelen heeft toetreding ook steeds aantrekkelijk gemaakt, en daarom kan het GLB met recht als een motor van de Europese integratie worden aangemerkt.

Maar dat Acquis is ook een probleem. Hoe vriendelijk en tolerant de geleidelijkheid ook moge klinken, het legt het referentiepunt wel vast. Daardoor is deze op het eerste gezicht vredelievende aanpak uiteindelijk niet anders dan als imperialistisch te kwalificeren, met alle gevaren van dien, onder meer dat elke volgehouden imperiale ambitie onherroepelijk eens botst op die van een andere grootmacht.[2]

Het geval Oekraïne
Het geval Oekraïne spreekt in dit opzicht voor zich en Rusland heeft dat inmiddels laten merken ook. Oekraïne is belangrijk als landbouwexporteur en streeft al jaren naar betere markttoegang tot de EU, met name voor graan en oliezaden, waar het maar beperkte tariefquota krijgt en alles daarboven tegen het onaantrekkelijke MFN tarief moet afzetten.[3] Zo lag er al tijden een associatieverdrag op tafel, dat een soort overgang van c. tot d. naar b. moest realiseren, inclusief geleidelijke conformering aan het Acquis. Het werd in november 2013 door President Janoekovitch afgewezen maar in maart 2014 alsnog door zijn opvolger ondertekend, althans wat de preambule en het eerste, politieke hoofdstuk betreft. Handel en overige regelgeving zijn nog niet geregeld maar per 1 november 2014 wordt er alvast wel een belangrijke verlaging van tarieven en verruiming van tariefquota verleend, ook voor landbouwproducten. Daarnaast bieden EU, IMF, Wereldbank en de VS miljardensteun in allerlei vormen.

Tegelijk is Rusland, nog afgezien van de recente annexatie van de Krim, even imperialistisch bezig door een Euraziatische Unie op poten te zetten die geheel naar EU model is opgezet, en een eigen Acquis kent. Dat beide systemen in Oekraïne keihard met elkaar botsen betwijfelt niemand inmiddels meer.

Oekraïne lijkt inmiddels minder op een nationale staat dan op een lappendeken van graafschappen met een oligarch aan het hoofd, waarvan sommigen dan weer aan hertogen en prinsen gehoorzamen en de meesten in intriges van Shakespeariaanse allure zijn verwikkeld. Ten Oosten van de oever van de Dniepr ligt een vlakte die, samen met de Krim en de havenstad Odessa eeuwenlang deel uitmaakte van het Russische Rijk. Het glooiend gebied ten Westen is een conglomeraat van vroegere bufferstaten als Galicië en delen van Bessarabië, dat ooit eens deel uitmaakte van het Pools-Litouws Gemenebest en Noordelijk tot aan de Baltische staten reikte, maar verder nooit een zelfstandig bestuurde eenheid heeft gevormd en daartoe, overigens net als Moldavië, momenteel ook de fysieke en bestuurlijke infrastructuur mist. In het Oostelijk deel liggen de betere landbouwgronden evenals de industrie en de mijnbouw, beide geheel op Rusland gericht. In het Westen staat de wieg van de Oekraïense cultuur en vindt men fraaiere natuur en de meer pittoreske steden, maar dat is het dan wel. Mocht botsing tussen de grootmachten tot een scheuring leiden dan dreigt het Westelijk deel weer de armlastige bufferstaat te worden die het voor de Eerste Wereldoorlog was, ingekneld tussen Rusland (Wit Rusland incluis), Europa en Turkije. De EU heeft er daarom weinig belang bij dat stuk voor zich op te eisen.

Daarom zullen de EU en Rusland er het Salomonsoordeel indachtig samen uit moeten zien te komen. Zou Oekraïne overigens naar de wens van Rusland tot een federale staat met autonome regio’s worden omgevormd, dan verzacht dit de botsing niet zolang de EU conformering blijft eisen en zo’n staat geen binnengrenzen kent. Want dan betreffen de normen in het Acquis toch weer de hele federale staat. Mede daarom eist Rusland nu ook dat elke autonome regio haar eigen buitenlands beleid mag voeren en dus mag kiezen tussen associatie met de EU of met de Euraziatische Unie.

Dit is natuurlijk een kwestie van bredere geopolitiek die het GLB verre overstijgt. Toch valt niet te ontkennen dat het GLB er een rol in speelt en het vuurtje aantoonbaar opstookt, doordat het verbetering van markttoegang aantrekkelijker maakt en conformering aan EU normen verlangt.

Slot
Elders in de wereld dringt de EU ook lang niet altijd op conformeren aan. Met grote partijen als de VS of China wordt zelden over meer dan tariefquota onderhandeld. De normen die daarin voorkomen betreffen hoogstens de verhandelde volumes, nooit de hele economie van het exporterend land. Momenteel is druk overleg met de VS en China gaande. Zolang dat niet is afgerond wordt conformering door derden aan het Acquis ook uiterst onpraktisch, want het levert verdragen op die weer aanpassing behoeven zodra die grote partijen iets met elkaar afspreken dat ermee in strijd is.

Naar de ACP-landen toe lijkt de EU dit inmiddels te hebben ingezien. Na eerst aan Ghana en Côte d’Ivoire aparte, tamelijk strak conformerende Economic Partnership Agreements (EPAs) te hebben voorgelegd, heeft zij in februari 2014 een breed akkoord aan West Afrika voorgelegd, dat er weliswaar nog tamelijk vaag uitziet maar niettemin het vermelden waard lijkt, omdat het een collectief akkoord is en zelfs een handreiking doet aan Nigeria. Ook al reageert dit land vooralsnog weinig enthousiast, toch lijkt dit erop te wijzen dat de EU zich bedachtzamer opstelt, en dat zou winst zijn.

De algemenere strekking van dit verhaal moge duidelijk zijn.

Ten eerste, het GLB ziet er misschien technisch uit, maar het beïnvloedt zowel de interne samenhang als de externe betrekkingen van de EU tot in hun diepste vezels.

Ten tweede, de EU moet ook voor wat het GLB betreft naar buiten toe sterk, verenigd en coherent optreden, zeker, maar zij moet ophouden daarbij imperialistische eisen te stellen, want daar komt narigheid van.

Ten slotte, de EU is niet Brussel, dat is maar een vergaderplek met kantoren. Je merkt er vanuit Nederland misschien niet zo veel van, want we behoren immers tot de oudste kern die bovendien helemaal aan de andere kant van Europa is gelegen en vanouds op het Westen gericht, maar al sinds eerste uitbreiding veertig jaar terug vinden er in de Unie spectaculaire veranderingen plaats. Vrijwel in stilte, aan de oostgrenzen waar toetredings- en associatieprocessen gaande zijn, daar wordt pas Europese geschiedenis geschreven. Hoe saaier hoe beter denk je soms. Of zijn de grenzen van die strategie nu misschien bereikt en wordt het tijd voor een echte gedachtewisseling?


[1] Zie bijvoorbeeld Lucetti, W., F.-J. Feiter en G. Laccone, red. (2013) History of Common Agricultural Policy. Tweede editie. Veronafiere: Verona.

[2] Hobsbawm, E. (1987) The Age of Empire (1875-1914). London: Random House.

[3] Keyzer, M.A., M.D. Merbis, R. Witt, V. Heyets, O. Borodina and I. Prokopa (2013). Farming and rural development in Ukraine: making dualisation work. JRC Scientific and Policy Report 80164. Schrijver dezes hoopt nadere beschouwingen hierover in mei 2014 bij een EU-conferentie in Istanbul te presenteren waaraan instituten uit huidige en mogelijk aanstaande lidstaten van de Euraziatische Unie hebben toegezegd te zullen deelnemen.

Use Facebook to Comment on this Post