De externe pretenties van de Europese Unie – Eimert van Middelkoop
Eimert van Middelkoop is voormalig senator voor de ChristenUnie en voormalig minister van Defensie.
In december 2013 kwam de Europese Raad voor het eerst in de geschiedenis bijeen om zich te buigen over de Europese uitdagingen en ambities op het terrein van veiligheid en defensie. Wat in Europa ooit was begonnen als een institutioneel arrangement primair voor economische samenwerking had na opeenvolgende verdragswijzigingen nu het klassieke domein bereikt van elke statelijke identiteit. De vergadering was voorbereid door Catherine Ashton, sinds 2009 de eerste Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid van de Europese Unie, met een rapport over de strategische context van de Europese Unie en het (on)vermogen van de EU om daar met de thans beschikbare politieke wil en militaire capaciteiten een adequate positie voor te formuleren. Als prioriteit noemde ze onder meer het vermogen om met het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese strategische omgeving veiligheid te verzekeren. Het rapport is te beschouwen als een logisch sequeel van de taken die in het Verdrag van Lissabon aan het nieuwe mandaat van de Hoge Vertegenwoordiger waren toebedeeld.
Nog geen twee maanden later presenteerde de Unie zich in haar reacties op de crisis in Oekraïne in ware gedaante. Op het hoogtepunt van de crisis belde de Duitse bondskanselier Merkel met de Russische president Poetin over de integriteit van Oekraïne, onderhandelden de ministers van Buitenlandse Zaken van Duitsland, Frankrijk en Polen in Kiev over een politiek akkoord, vergaderden de Europese ministers in Brussel over te nemen sancties en was de Hoge Vertegenwoordiger nauwelijks zichtbaar. Het ontlokte de Amerikaanse onderminister van Buitenlandse Zaken Victoria Nuland, de (uitgelekte) scabreuze, maar desalniettemin herkenbare uitspraak “F*** the EU”.
Nu kan men schamperen over de vertoonde kloof tussen de Europese buitenlandpolitieke droom en de daad in deze ernstige crisissituatie. Met enige realiteitszin is allereerst te constateren dat dit nu eenmaal het reële Europa is. Men kan daar kritisch over zijn, het is nog maar de vraag of de spanningsreductie in Oekraïne en tussen Rusland en de Europese Unie gemakkelijker zou zijn verlopen wanneer de Unie een echte politiek en militair geïntegreerde machtsfactor zou zijn geweest.
De Europese Unie heeft geen buitenlands beleid. Het ontbeert daarvoor een gemeenschappelijke politieke wil en legitimerend draagvlak, reëel beschikbare instrumenten en middelen, en een legitimerende politiek-historische missie. Daarin verschilt het nu eenmaal van klassieke staten, hoe bescheiden daar de middelen vaak ook zijn. Het optreden in Kiev van Frankrijk, Duitsland en Polen – bien étonnés de se trouver ensemble – is daarom even verklaarbaar als de onzichtbaarheid van de Hoge Vertegenwoordiger.
Geen buitenlands maar extern beleid
Het institutionele arrangement dat wij kennen als de Europese Unie onderhoudt natuurlijk wel externe relaties. De daarvoor in het verdrag vastgelegde bevoegdheden dienen allereerst de belangen van de lidstaten. Denk aan de exclusieve bevoegdheden van de Unie ter zake van het handelspolitieke beleid. Onmiskenbaar gaat het daarbij om zeer grote belangen, op dit terrein is de Europese Unie wel degelijk een zelfstandige speler op wereldniveau. Nu is het een frustratie van sommigen dat deze economische grootmacht een dreumes is op machtspolitiek gebied. Een dergelijke frustratie heeft echter alleen recht van bestaan wanneer men de Europese Unie pas dan als volwaardig beschouwt wanneer zij zich internationaal kan presenteren als een constitutionele, politieke, diplomatieke en militaire eenheid, kortom als minimaal een politieke federatie. Echter, niet alleen is die idee verder weg van verwezenlijking dan ooit, de vraag die daaraan vooraf gaat is of die idee nastrevenswaardig moet worden geacht. Ik meen van niet en niet alleen om frustraties te voorkomen.
De positie en identiteit van de EU internationaal doet enigszins denken aan het axioma waarmee Nederland zich altijd heeft ingezet voor een nauwe Europese samenwerking. Dat axioma was dat een zwakke politieke entiteit belang heeft bij een internationale rechtsorde waar het op voet van gelijkheid kan meespreken en -beslissen met grotere in een vast institutioneel arrangement c.q. politieke (rechts)orde. Welnu, dat ideaal is in de achter ons liggende decennia verregaand verwezenlijkt en Nederland heeft daar als geen ander van geprofiteerd. De verworvenheden zijn dus niet alleen economisch geweest, maar ook politiek in termen van rechtszekerheid, politieke stabiliteit en conflictpreventie.
Hoe staat nu de EU in de wereld? Vooralsnog heeft de Unie die vraag beantwoord op een zeker voor Nederland herkenbare wijze. In art. 21 van het Verdrag van Lissabon wordt de externe taak van de Unie geformuleerd. Daarin treft men geen woord aan over een machtspolitieke ambitie op wereldschaal. Als richtlijn voor dat externe optreden wordt uitsluitend gesproken over een externe waardenprojectie. De Unie, aldus dit artikel, streeft een internationale orde na in de vertrouwde termen van de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten enz. De Unie treedt de wereld tegemoet als wervend voorbeeld, als civiele kracht, als soft power, als een zwakke politieke actor – zie hier de relevantie van de vergelijking met Nederland – die allereerst belang heeft bij een goedgeregelde multilaterale orde.
Riskante ideologische vooringenomenheid
Het proces van de Europese integratie is m.i. negatief belast met een ideologische, nauwelijks uitgesproken, vooringenomenheid dat het alleen dan succesvol en duurzaam zou zijn wanneer “het steeds hechtere verbond” van staten opgetuigd zou worden met primaire staatstaken. De monetaire unie is het meest aansprekende voorbeeld van die ideologische vooringenomenheid. De economische argumenten waren bescheiden van gewicht en in elk geval niet doorslaggevend, dat waren de politieke. Nu weten we hoe ondoordacht die beslissing is geweest en hoeveel risico’s Europa daarmee heeft genomen.
Diezelfde ideologische vooringenomenheid kan ons parten spelen wanneer we nu de Unie zouden willen optuigen met een veiligheidspolitiek instrumentarium enkel en alleen omdat dit nu eenmaal zou voortvloeien uit de logica van “het steeds hechtere verbond” van de lidstaten. Er zit dan ook een spanning tussen de agenda van die Europese Raad van december 2013 en het paper van Ashton enerzijds en de zelfopgelegde civiele taak van art. 21 van het Verdrag anderzijds. Het heeft wel degelijk zin nu al de vinger te leggen bij deze innerlijke spanning. Met het Verdrag van Lissabon is de Unie immers opgetuigd met een nieuw instrumentarium ter versterking van het internationale handelingsvermogen van de Unie. Allereerst de instelling van een vaste voorzitter van de Europese Raad van regeringsleiders, vervolgens de instelling van eerdergenoemde Hoge Vertegenwoordiger en tenslotte de oprichting van een Europese diplomatieke dienst, de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO).
De vraag is nu hoe dit instrumentarium zal worden ingezet. Zal het, zoals destijds de monetaire unie, een functie krijgen in een proces van Europese “nation building” en de versterking van een machtspolitiek profiel van de Unie als “global player”? Op dit moment zijn we daar ver van verwijderd, maar zal de Europese elite hiermee genoegen nemen? Dat zal in elk geval van land tot land verschillen. Het Verenigd Koninkrijk zal er niets voor voelen, Frankrijk stellig meer en Duitsland zal er zoals zo vaak verlegen mee zijn.
Soft power
Om hier nieuwe frustraties te voorkomen is het verstandig de aandacht niet allereerst te vestigen op wat de Unie niet is, namelijk een “global player” met machtspolitiek handelingsvermogen, maar op haar vermogens als “soft power”. Die zijn niet gering: qua reputatie, culturele aantrekkingskracht, legitimiteit en legaliteit heeft Europa internationaal een hoogwaardig profiel. Tot de grootste prestaties van het externe beleid van de Unie (toen nog de EG) – het kan niet genoeg herhaald worden – behoort de inpassing in het Europese integratieproces van de grote groep Midden- en Oost-Europese staten, die na de val van de Muur de vraag moesten beantwoorden hoe om te gaan met de verworven zelfstandigheid. Deze uitbreiding kan aangemerkt worden als één van de meest geslaagde vormen van politieke, juridische en economische capaciteitsopbouw uit de geschiedenis. Daarnaast is het ook een investering geweest van geopolitieke betekenis, want het heeft de Russische invloedsfeer vergaand weten terug te dringen. Op deze majeure inspanning gericht op democratisering, rechtsstatelijkheid en economische modernisering kan zelfs de meest verstokte Amerikaanse neoconservative jaloers zijn. Daar doet het onmiskenbare feit dat de Unie met dit succesvolle beleid nu in Turkije, Oekraïne en de sub-Kaukasus haar grenzen heeft bereikt niet aan af.
De Europese Unie projecteert zichzelf als soft power aan haar geopolitieke omgeving via tal van instrumenten, zoals het Nabuurschapbeleid, het Mediterrane beleid en het ontwikkelingsbeleid. Dat hier ook eigen belangen een rol spelen is evident, maar in het beschikbare instrumentarium ontbreekt dat van de harde macht. Het gaat eerst en vooral met financiële middelen, juridische en bestuurlijke expertise en een moreel discours. Vergelijk dat eens met de omgang van China met zijn nabuurstaten. Het frame waarbinnen dat land – als economische macht vergelijkbaar met de Europese Unie – zich manifesteert is dat van het klassieke Westfaalse ordeningsconcept van statelijke soevereiniteit. China heeft dan ook niet zoiets als het nabuurschapbeleid van de Unie, maar een beleid van machtsprojectie met voortdurend opspelende conflicten.
Jan Rood, vanwege het Instituut Clingendael bijzonder hoogleraar in Leiden, heeft in zijn oratie “De Europese Unie in de wereld van morgen” in dit verband gewezen op de onderscheidingen die de Amerikaanse politicoloog Joseph Nye voor de internationale machtsverhoudingen maakt. Hij spreekt over een driedimensionaal schaakbord dat duidelijk maakt dat er meer is te zeggen dan de veelgehoorde bewering dat we afstevenen op een multipolaire wereldorde. Er is, allereerst, een unipolaire wereld van machtsverhoudingen waarin Amerika vooralsnog militair dominant is. Vervolgens is er de multipolaire orde van economische machten en verhoudingen waar overleg, overreding, compromisvorming en multilaterale ordening het discours beheersen. Het is het veld waarop de Europese Unie met haar liberale economische concept zich verstaat met Amerika, Rusland, China, Brazilië, India en andere opkomende economische machten. En tenslotte onderscheidt Nye het speelveld van de transnationale verhoudingen en vraagstukken. Op dit veld gaat het om de aanpak van grensoverschrijdende vraagstukken als klimaatverandering, cyber en internationale criminaliteit en het beheer van mondiale publieke goederen.
Het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB)
De Europese Unie doet er verstandig aan bij het formuleren van haar ambities rekening te houden met de gelaagdheid van onze internationale orde, zoals door Nye geschetst. Zij zal zich daarbij moeten realiseren dat het formuleren van die ambities niet alleen voortvloeit uit een analyse van de externe omgeving, maar ook de beperkingen die voortvloeien uit de interne, institutionele orde van de Unie zelf.
Ik zie er nu aan voorbij dat de Unie voorlopig meer dan de handen vol heeft aan het oplossen van financiële en economische problemen. De nog altijd onvoldoende verankerde legitimiteit van de Unie zal allereerst op die terreinen moeten worden hersteld en versterkt. Meer structureel van aard lijken de centrifugale krachten, zoals zichtbaar in de dreiging van een referendum in het Verenigd Koninkrijk en de populistische c.q. anti-Europese strevingen in tal van lidstaten, die de legitimiteit van de Unie bedreigen. Dit zijn ontwikkelingen die de handelingsruimte van de Unie op het terrein van het buitenlands- en veiligheidsbeleid vooralsnog beperkt zullen houden.
Van meer fundamentele aard is dat dit beleid zich begeeft op terreinen die vanouds en ook actueel zeer nauw verbonden zijn met de klassieke staatstaken van de lidstaten, de historisch gewortelde behoefte van de lidstaten om juist hier de eigen, onderscheiden identiteit tot expressie te brengen en de “veiligheidsvoorziening” van de NAVO. Dat de Unie hier tegen serieuze interne spanningen aanloopt is evident. Die worden nog eens versterkt door het feit dat het institutionele zwaartepunt binnen de Unie steeds meer lijkt te verschuiven naar de combinatie van de Europese Commissie en het Europees Parlement, een ontwikkeling die haaks staat op het intergouvernementele karakter van het GBVB. Met al deze gegevens en tendensen zal bij het formuleren van de ambities van het GBVB serieus rekening moeten worden gehouden.
Het is daarom gewenst dat het debat en de focus van la classe politique in Brussel niet meer gaat om de vraag naar meer of minder Europa maar over in wat voor Europa wij willen leven en wat wij instrumenteel verwachten van de Unie. Dat geldt dus ook het GBVB. Het GBVB kan beter niet verder ontwikkeld worden als een concurrent van de klassieke diplomatieke en militaire taken van de lidstaten, maar als een intergouvernementeel frame waarbinnen die lidstaten veelal op ad hoc basis met elkaar samenwerken en elkaars tekortkomingen compenseren.
De Europese Veiligheidsstrategie
Het lijkt alsof dit een keuze is voor een vorm van pragmatisme. Het mag waar zijn dat het GBVB daar in de praktijk in hoge mate door wordt gekenmerkt, ten principale is het echter een keuze tegen een ontwikkeling naar een meer (klassiek)machtspolitiek profiel van de Unie. Zo lijkt het me niet alleen zinloos, maar ook in strijd met haar profiel als soft power dat de Europese Unie zich een plaats wil verwerven in de VN-Veiligheidsraad. In andere organen van de VN zal de Unie zich beter thuis voelen en haar belangen zinvol kunnen behartigen. Tot die belangen behoort bijvoorbeeld de versterking van tal van multilaterale arrangementen. Zo is in de (eerste) Europese Veiligheidsstrategie van 2003 als eerste strategische doelstelling van de Unie geformuleerd de vestiging van een internationale orde die is gebaseerd op doeltreffend multilateralisme. Dat is een doelstelling die niet alleen past bij het zelfbeeld van de Unie, maar ook gezien kan worden als “verlengd” buitenlands beleid van de lidstaten, die bij een dergelijke orde evenzeer belang hebben.
Minder eenduidig te instrumentaliseren zijn de beide andere strategische doelstellingen namelijk het aanpakken van bedreigingen van veiligheid (terrorisme, failed states, proliferatie van massavernietigingswapens, grensoverschrijdende criminaliteit) en vergroting van de stabiliteit van de EU-omgeving. Als het er echt op aankomt – denk aan het Midden Oosten, Iran, Bosnië, Kosovo en recent Oekraïne – is het beleid van de Unie of halfslachtig en onvoldoende robuust of een functie van de daadkracht van individuele lidstaten (Libië) of aangewezen op Amerikaanse leiding.
Een eerste conclusie die uit deze voorbeelden valt te trekken is dat de Europese Unie, of beter: de lidstaten van de Unie, in veiligheidspolitieke zaken er verstandig aan doet de transatlantische band met de VS vitaal te houden. Het GBVB is en mag geen concurrent zijn van de NAVO, maar een bondgenoot en aanvulling. De vraag bijvoorbeeld over welke militaire capaciteiten de Europese staten moeten beschikken wordt immers op gelijke wijze gesteld en beantwoord in beide internationale gremia.
Er is overigens weinig reden te schamperen over het aan de Unie toegedichte onvermogen veiligheidspolitiek actief te zijn. De frustratie over het GBVB lijkt onbewust vooral gevoed te worden door een behoefte de Unie toch een machtspolitiek profiel te geven vergelijkbaar met dat van de VS, Rusland, China of India. Dat Europa bestaat echter niet en is evenmin een ideaal. Het was wellicht wel de oorspronkelijke bedoeling van de initiatiefnemers van het (latere) GBVB, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk die in 1999 te St. Malo de handen ineensloegen. Het Verenigd Koninkrijk met als oogmerk de Europese militaire capaciteiten te versterken, Frankrijk om Europa een mondiale machtsrol te laten spelen. Het eerste is om financiële redenen niet gelukt, het tweede om politieke.
Het actieve Gemeenschappelijke Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB)
Tegelijkertijd doet zich het curieuze, maar weinig opgemerkte, feit voor dat de Unie meer dan welk ander land, de VS uitgezonderd, militair actief is. Immers, naast de vele civiele missies die de Unie de afgelopen tien á vijftien jaar heeft opgezet is de Unie militair actief (geweest) in de bestrijding van piraterij voor de kust van Somalië, een militaire beschermingsmissie in Tsjaad, Bosnië, Mali, Kongo, Afghanistan (politie), Somalië (trainingsmissie).
Een gemeenschappelijke noemer van deze missies is de gecombineerde inzet van civiele en militaire middelen. Juist daarin onderscheidt de Unie zich van de NAVO, die immers niet over civiele instrumenten beschikt en nog minder over eigen financiële middelen. Het is daarom verstandig dat de Unie om redenen van welbegrepen eigenbelang en om redenen van het benutten van beschikbare middelen bij de lidstaten zich hierin verder specialiseert. Het ligt daarbij voor de hand dat de primaire focus zal liggen in de gordel van instabiliteit die wordt gevormd door tal van landen in Afrika. Daarbij past niet het optuigen van een Europees militair hoofdkwartier als aanzet voor een zelfstandige Europese defensie-identiteit, maar wel een civiel-militair hoofdkwartier specifiek geschikt voor bijvoorbeeld stabiliteits- en trainingsmissies. Dat bevordert de snelheid van handelen als het erop aankomt en kan onder de politieke sturing van de Hoge Commissaris de civiele expertise, financiële middelen inbegrepen, van de Europese Commissie verbinden met de conventionele militaire capaciteiten van de lidstaten.
Dit arrangement heeft niets van doen met de ontwikkeling van een eigen, zelfstandige Europese militaire capaciteit. De politieke verantwoordelijkheid voor een militaire inzet is en blijft een zaak van de lidstaten. Waar het om gaat is dat, met de erkenning dat het GVDB ook militaire missies zal blijven vergen, alle relevante inspanningen zo efficiënt mogelijk gecoördineerd en ingezet kunnen worden. Spectaculair is het zeker niet, maar daarin komt dan ook tot uitdrukking hoe Europa als soft power in de wereld staat en wil staan. Concurrerend met de NAVO is het evenmin.
Nogmaals, op dit terrein is de Unie geen doel in zichzelf. Zij dient te kunnen faciliteren als lidstaten in een concreet geval hun inspanningen willen combineren. Of dit dan gebeurt in de constructie van een coalition of the willing of op enig moment in de toekomst via de in het Verdrag van Lissabon aangereikte figuur van de permanente gestructureerde samenwerking is daarbij secundair. Veel waarschijnlijker is vooralsnog een sterkere vorm van (klassieke) internationale samenwerking dus los van en buiten de communautaire sfeer. De Raad functioneert daarbij wel als politiek overlegorgaan, maar besluiten hebben daar primair een interstatelijk karakter en veel minder een Europees.
De nationale handelingsvrijheid van elke lidstaat blijft ten principale gegarandeerd. Daar, in Berlijn, Parijs en Londen, blijft de regie liggen als het gaat om geopolitieke uitdagingen op het Europese continent, zoals de casus Oekraïne heeft laten zien. Evenmin wordt de geïntegreerde militaire structuur van de NAVO ter discussie gesteld. Vanzelfsprekend heeft dit alles slechts zin als de nationale defensiebudgetten op peil worden gehouden respectievelijk worden verhoogd.
De casus Oekraïne heeft de Europese Unie met de neus op het feit gedrukt dat er grenzen zijn aan wat met soft power kan worden bereikt. Maar ook dat aan de geopolitieke werkelijkheid niet voorbij kan worden gegaan. Daar moet de Unie, haars ondanks, rekening mee houden. Als de politieke gevoeligheid voor die spagaat beter ontwikkeld was geweest had de Unie in een eerdere fase veel voorzichtiger moeten zijn met de inkapseling van Oekraïne in de Europese invloedsfeer. Henry Kissinger had dan ook gelijk toen (zie NRC 8/3/14) hij de Europese Unie verweet dat mede door haar bureaucratische traagheid en de ondergeschiktheid van het strategische element aan de binnenlandse politiek, de onderhandelingen over de Oekraïense relatie met Europa op een crisis zijn uitgelopen.