Het uitbreidingsdilemma van Europa
De Europese Unie bereidt zich voor op een nieuwe uitbreidingsronde met landen als Montenegro en Albanië. Ook Moldavië en Oekraïne zitten in de wachtkamer. De praktijk van regelmatige uitbreiding van de Europese Unie is iets waar Amerika nogal jaloers op is. Maar ‘Brussel’ wil wel voorkomen dat missers uit het verleden worden herhaald. De negatieve ervaringen met Hongarije onder Viktor Orbán, met name als het ging over het inperken van de rechtspraak en de vrije pers, hebben bij de Europese Commissie in Brussel een fundamentele vraag opgeworpen: op welke manier kan de Europese Unie nieuwe lidstaten toelaten zonder dat zij na hun toetreding democratisch terugvallen?
De Benelux, Duitsland en Frankrijk hebben voorgesteld om strengere waarborgen in te bouwen voor toekomstige lidstaten. Daarbij wordt gedacht aan permanente controle op de democratie en de rechtsstaat, tevens aan de mogelijkheid om in ernstige gevallen bepaalde stemrechten tijdelijk te beperken wanneer een nieuwe lidstaat de democratische instituties ondermijnt. Vóór toetreding heeft een kandidaat-lidstaat een sterke stimulans om aan de Europese normen te voldoen. Eenmaal binnen de Europese heeft Brussel echter minder effectieve middelen om een regering te dwingen zich aan die afspraken te blijven houden, dit ondanks artikel 7 VEU en artikel 258 VWEU. Hongarije is een duidelijk voorbeeld van dit gebrek.
Tegelijkertijd staat de Europese Unie voor een strategische noodzaak om uit te breiden. De Russische oorlog tegen Oekraïne heeft de integratie van Oekraïne, en waarschijnlijk ook Moldavië en de landen van de Westelijke Balkan, veranderd van een voornamelijk economisch project in een vraagstuk van Europese veiligheid en geopolitieke invloed. Uitbreiding van de Europese Unie is ook een middel om de Westerse waarden in de wereld te verspreiden, een ‘way of life’ met veel respect voor de vrijheid en waardigheid van de individuele persoon. Oekraïne doorloopt thans mede om geopolitieke redenen het toetredingsproces. De burgers van Oekraïne en president Zelensky verdienen dat ook want zij hebben zich de afgelopen jaren ontwikkeld tot de verdedigingslinie van Europa tegen de agressie door het Rusland onder dictator Poetin. Het gaat om een oorlog die lijkt te zijn vastgelopen. In de onderhandelingen tussen de Europese Unie en Oekraïne staan onder meer centraal de rechtsstaat, democratische instituties, grondrechten, de hervormingen van de rechterlijke macht en het tegengaan van corruptie.
Hier wordt voor de Europese Unie op een lastig dilemma gestuit. Oprichtingslidstaten als Nederland, Duitsland en Frankrijk willen dat Oekraïne onderdeel wordt van Europa, maar maken zich ook zorgen over de gevolgen van een veel grotere Europese Unie. De wederopbouwbehoefte van Oekraïne, de omvang van het land en het aantal van ongeveer 40 miljoen inwoners zullen gevolgen hebben voor de EU-begroting, met name als het gaat om het landbouw- en cohesiebeleid. Tegelijkertijd zal besluitvorming op basis van unanimiteit steeds moeilijker worden in een Unie van meer dan dertig landen. Om die redenen wordt het idee van een ‘Europa met twee snelheden’ steeds realistischer. Om van alle landen te verlangen dat zij op precies hetzelfde moment en in hetzelfde tempo integreren is wordt waarschijnlijk een brug te ver. In plaats daarvan zou de Europese Unie verschillende niveaus van deelname kunnen ontwikkelen: nauwe associatie en toegang tot delen van de interne markt voor sommige landen, pas later gevolgd door volledig politiek lidmaatschap. Voor Oekraïne zou een permanente tweederangspositie echter politiek onaanvaardbaar zijn. Kyiv wil volwaardig lid worden van de Europese Unie en niet voor onbepaalde tijd in een wachtkamer blijven zitten. De Europese Unie staat daarom voor een moeilijke keuze: óf haar eigen instellingen zo hervormen zodat een grotere Unie beter kan functioneren, óf een meer flexibel systeem van gedifferentieerde integratie scheppen. De meest pragmatische uitkomst ligt ergens in het midden. De Europese Unie zal waarschijnlijk blijven vasthouden aan volledig lidmaatschap als uiteindelijk doel, terwijl zij tegelijkertijd strengere waarborgen invoert en landen de mogelijkheid geeft om in verschillende snelheden te integreren.
De les van Hongarije is niet dat uitbreiding een vergissing was. Hongarije voldeed in 2004 aan de gestelde eisen. De les is dat lidmaatschap niet het einde van de controle mag betekenen. Vertrouwen is goed, controle is beter. Kan de Europese Unie sneller ingrijpen bij een terugval in een land? Kan het ‘korset van subsidievoorwaarden’ eerder worden aangesnoerd als de democratische rechtsstaat wordt bedreigd? Kan worden voorkomen dat eventuele unanimiteitseisen de besluitvorming steeds blokkeren? Als Oekraïne en andere kandidaat-lidstaten uiteindelijk worden toegelaten, dan heeft de Europese Unie een systeem nodig waarin democratische normen niet alleen een ontgroening en toelatingsexamen zijn, maar een permanente voorwaarde voor het lidmaatschap. Het debat over de uitbreiding van de Europese Unie gaat daarmee over veel meer dan het toevoegen van nieuwe landen. Het wordt steeds meer een debat over hoe de Europese Unie democratisch kan blijven als zij groter en meer divers wordt.
Amsterdam, 29 augustus 2026
Jan Willem Sap
Voorzitter VDE