Het toegenomen belang van democratie als waarde leidt tot verhoging van de druk op politieke partijen om hun interne democratie op orde te brengen
Sinds een aantal recente uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie behandelt het Hof van Justitie artikel 2 VEU niet langer uitsluitend als een politieke beginselverklaring. De waarden van artikel 2 VEU vormen volgens het Hof van Justitie een juridisch bindend fundament van de Unie. Zij vormen de constitutionele identiteit van de Unie. Dan gaat het vaak over de rechtsstaat en daarbinnen het belang van de onafhankelijke rechter. Maar artikel 2 VEU noemt ook ‘democratie’ als een fundamentele waarde van de Unie. Democratie is dus niet slechts een politieke wens, het is een juridisch relevante norm. De ontwikkeling van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie maakt het steeds moeilijker om vol te houden dat de interne democratische organisatie van politieke partijen uitsluitend een nationale aangelegenheid is. Artikel 10 lid 4 VEU bepaalt dat politieke partijen op Europees niveau bijdragen aan de vorming van een Europees politieke bewustzijn en de uitdrukking van de wil van de burgers van de Unie. Artikel 12 van het EU-Handvest erkent de vrijheid van vereniging, waarbij expliciet wordt vermeld dat politieke partijen bijdragen aan de uiting van de politieke wil van de burgers.
Hier kan een spanning ontstaan. Politieke partijen zijn de voornaamste institutionele dragers van de democratie. Wanneer artikel 10 lid 4 VEU zegt dat politieke partijen bijdragen aan de vorming van de politieke wil, veronderstelt dat eigenlijk dat zij ook zelf op een democratische manier functioneren. Europese politieke partijen dienen op grond van Europese regelgeving de waarden van artikel 2 VEU te respecteren om als Europese partij erkend te blijven. Dit laat zien dat de Unie een rechtstreeks verband legt tussen politieke partijen en democratische waarden. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft nog niet expliciet geoordeeld dat nationale politieke partijen intern democratisch georganiseerd moeten zijn, maar het ligt voor de hand dat het wel die kant op gaat. Gewezen wordt vaak op het tegengaan van autocratisering in Midden- en Oost-Europa, maar ook in West-Europa zijn zorgen over rechts-radicalisme. Want een politieke partij die autocratisch wordt bestuurd kan moeilijk geloofwaardig worden gezien als een democratisch instrument voor de vorming van de volkswil. Lidstaten hebben op grond van artikel 4 lid 3 VEU (het loyaliteitsbeginsel) en artikel 2 VEU de plicht de democratische rechtsorde daadwerkelijk te beschermen. Dat betekent niet noodzakelijk dat iedere partij een uitgebreid intern kiesstelsel moet hebben. Wel zou men kunnen verdedigen dat minimale eisen aan interne besluitvorming, ledenrechten en transparantie voortvloeien uit het Europese democratiebeginsel.
Nederland kent een wat ouderwetse benadering. Nederlandse regelgeving stelt in het kader van partijfinanciering nauwelijks eisen aan de interne democratische structuur van partijen, terwijl het hier toch gaat om geld van de overheid opgebracht door de burgers van Nederland door middel van belastinginning. Er bestaat in Nederland geen algemene constitutionele toets of politieke partijen intern democratisch zijn georganiseerd, ook al kan men verdedigen dat de Kiesraad hier en daar strenger kan zijn bij de toelating van politieke partijen. Sommige partijen concentreren de macht sterk bij een partijleider of een klein bestuur; andere kennen nauwelijks formele ledeninvloed, zoals de PVV. Deze ruimte kan worden verklaard vanuit de Nederlandse verenigingsvrijheid. Maar een politieke partij is, mede vanwege de overheidsfinanciering, wel iets anders dan een sigaren rokende mannenvereniging.
Tegenwoordig wordt veel gesproken over het belang van een weerbare democratie. Is de Nederlandse terughoudendheid inzake het waarborgen van democratie op termijn verenigbaar met het Unierecht? Enerzijds heeft artikel 10 lid 4 VEU vooral betrekking op Europese politieke partijen. De organisatie van nationale partijen behoort tot de constitutionele autonomie van de lidstaten. Anderzijds maakt de recente rechtspraak van het Hof van Justitie duidelijk dat democratie een materiële Uniewaarde is. Als politieke partijen noodzakelijke constitutionele schakels zijn in het democratisch proces, kan een lidstaat niet volledig afzien van minimale democratische waarborgen voor die politieke partijen. Vanuit deze benadering zal de Nederlandse terughoudendheid moeilijker zijn te verdedigen zijn naarmate het Hof van Justitie van de Europese Unie artikel 2 VEU verder gaat ontwikkelen, uiteraard mede afhankelijk van wat bijvoorbeeld de Europese Commissie op het bordje van het Hof van Justitie legt.
Al eerder is ook de Nederlandse Grondwet door de toevoeging van een ‘algemene bepaling’ meer materieel geworden. In het kader van de Nationale Conventie (2006), onder voorzitterschap van Rein Jan Hoekstra (CDA), was destijds veel aandacht voor de discussie over een preambule en een algemene bepaling om de Grondwet meer in het licht te zetten, zoals naar voren komt in het eindrapport Hart voor de publieke zaak (2006). De Nationale Conventie was ingesteld in 2005 door minister Alexander Pechtold (D66) van het kabinet-Balkenende. De hoop was dat de Grondwet met een aantal ingrepen net als doornroosje wakker kon worden gekust. Zie Jan Willem Sap, ‘Grondwet kan Nederland bezielend verband geven’, Christen Democratische Verkenningen (zomer 2006), p. 12-13; Jan Willem Sap, Een Nederlandse Ontwerp-Grondwet (2006), p. 13 en 19 en de voorstudie van de werkgroep Grondwet van de Nationale Conventie, Een grondwet voor de 21ste eeuw (2006), p. 18, geschreven door Carla Zoethout, Roel Kuiper, Omar Ramadan en Jan Willem Sap. Dit thema is later met verve opgepakt door de Staatscommissie Grondwet (2010) onder voorzitterschap van Wilhelmina Thomassen. Vervolgens waren regering en de Staten-Generaal aan zet. De aanbevelingen hebben met steun van de regering en de Tweede en de Eerste Kamer in 2022 geleid tot toevoeging aan de Nederlandse Grondwet van een algemene bepaling, waarin staat dat de Grondwet de grondrechten en de ‘democratische rechtsstaat’ garandeert. Zie hierover ook het afscheidscollege van Leonard Besselink aan de Universiteit van Amsterdam: De staat van de democratische rechtsstaat (2022).
Kortom staatsrechtelijke vernieuwing kan, in de periode van 2006 tot 2022, in politiek Den Haag lang duren, zestien jaar om precies te zijn, maar er is wel degelijk een meer materieel licht gaan schijnen op de Grondwet. Die algemene bepaling geldt als een moreel en juridisch anker tegen autocratisering: ‘De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat.’ Over een periode van zestien jaar zingt ook Bob Dylan in het lied ‘Changing of the Guards’ uit 1978, voor hem een periode van radicale transformatie. Voor zo’n transformatie is moed nodig. Sinds 2022 is Nederland met die algemene bepaling in meer democratische richting getransformeerd. Hierdoor neemt de druk toe om politieke partijen niet slechts als private verenigingen te beschouwen, maar als verenigingen die uitvoering geven aan democratische waarden en mede daarom subsidie ontvangen van de overheid (opgebracht door de burgers). In de gedeelde rechtsorde wordt de ingezette ontwikkeling richting een meer weerbare democratie inhoudelijk versterkt door het Hof van Justitie van de Europese Unie, door het toekennen van een grotere betekenis aan artikel 2 VEU als bindende norm.
Amsterdam, 30 juni 2026
Jan Willem Sap,
Voorzitter VDE