De schending van de waarden van de Europese Unie door Hongarije
De fundamentele waarden van de Unie staan opgesomd in artikel 2 VEU. Genoemd worden de menselijke waardigheid, vrijheid, gelijkheid, democratie, rechtsstaat en eerbiediging van mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren, in een door pluralisme gekenmerkte samenleving. Het zijn de waarden waarop de Europese Unie is gegrondvest, te beschouwen als de politieke grondslag waar de lidstaten het over eens zijn. Dit wordt bevestigd door het loyaliteitsbeginsel van artikel 4 lid 3 VEU, vroeger wel het beginsel van goede trouw genoemd (pacta sunt servanda). Tot voor kort werd artikel 2 VEU vooral gezien als politiek, symbolisch en abstract, een soort constitutionele beginselbepaling. Artikel 2 VEU was een weergave van de identiteit van de Unie. De handhaving gebeurde via de politieke procedure van artikel 7 VEU in het kader van het bewaken van de rechtsstatelijkheid van de lidstaten. Artikel 2 VEU werd wel genoemd rond artikel 7-procedures tegen Hongarije en Polen, maar daar ging het vooral om het scheppen van politieke druk. Het waren de politici van de lidstaten en de instellingen die aan zet waren. De effectiviteit van de artikel 7-procedure bleek echter vrij beperkt.
Daarom leek het effectiever om als Europese Commissie een falende lidstaat voor het Hof van Justitie te slepen om vervolgens boetes en dwangsommen op te kunnen leggen. Maar is artikel 2 VEU concreet en direct afdwingbaar door de rechterlijke macht? Kan artikel 2 VEU een zelfstandige juridische norm zijn in een inbreukprocedure tegen een lidstaat? Dit probleem werd beantwoord in een bijzondere uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie op 21 april 2026, in de zaak C-769/22, Commissie tegen Hongarije. Deze uitspraak is nu al te beschouwen als historisch. Constitutioneel-rechtelijk is het van betekenis dat het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft geoordeeld dat artikel 2 VEU is geschonden in een beroep tegen een lidstaat. De lidstaat Hongarije had met de genoemde wet namelijk de constitutionele identiteit van de Europese Unie aangetast.
Aan de orde was de Hongaarse wet nr. LXXIX van 2021 die, onder het mom van kinderbescherming, de toegang van minderjarigen beperkte tot inhoud over homoseksualiteit, transgenderidentiteit en genderdiversiteit. Met die Hongaarse wet, nog aangenomen onder de toenmalige heerschappij van premier Viktor Orbán van de Fidesz partij, die meer het reactionaire Rusland volgde vanwege ideologie en goedkope Russische olie, werden meerdere nationale wetten van Hongarije gewijzigd. Orbán, in 1989 nog een inspirerende liberaal, werd steeds conservatiever. Hij was premier van Hongarije van 1998-2002 en van 2010-2026. Op 9 mei 2026 leed hij een daverende verkiezingsnederlaag tegen oppositieleider en oud-partijgenoot Péter Magyar van Tisza, die meer toenadering tot de Europese Unie zoekt. Volgens de Hongaarse wetgever onder Orbán was sprake van een ‘kinderbeschermingswet’, maar de wet werd ook aangeduid als ‘antihomowet’. Volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie beschermde die wet niet neutraal kinderen, maar schiep zij een verband tussen LGBTI+-uitingen en gevaar voor minderjarigen. Het Hof van Justitie oordeelde dat dit LGBTI+ personen stigmatiseert en marginaliseert. Het was een wet die in potentie kon leiden tot een soort heksenjacht. Op zich heeft een staat de mogelijkheid om kinderen te beschermen. En een lidstaat kan zich beroepen op nationale identiteit en daarbij meer conservatieve familiewaarden inzetten als het gaat om de bescherming van kinderen tegen allerlei propaganda op jonge leeftijd. Maar als men accepteert dat mensenrechten niet meer universeel zijn, maar afhankelijk van nationale cultuur of beschavingsregio, krijgen de reactionaire pro-Russische regimes een vrijbrief. Bovendien mag een lidstaat niet zomaar een hele groep personen voor de bus gooien en als maatschappelijk risico neerzetten. De Hongaarse wet vormde een schending van meerdere artikelen uit het EU-Handvest van de grondrechten: menselijke waardigheid, recht op privéleven, vrijheid van meningsuiting en informatie en non-discriminatie.
De Europese Commissie is in de inbreukprocedure voorzichtig te werk gegaan. Bij de vrees voor diepe kuilen dient men behoedzaam te lopen; nationale identiteit kan zo’n kuil zijn, Europese identiteit eveneens. Lidstaten hebben een zekere beoordelingsmarge als het gaat om de bescherming van kinderen. De Europese Commissie baseerde zich daarom niet alleen op de waarden van de Unie en de grondrechten, maar ook op regels over audiovisuele diensten, e-commerce en vrije dienstverlening. De Hongaarse beperkingen beïnvloedden immers media- en informatieaanbod binnen de interne markt. Het Hof van Justitie in Luxemburg, in voltallige zitting bijeen, bleek daarin mee te kunnen gaan. Door het streng geformuleerde arrest C-769/22 is duidelijk geworden dat die waarden juridische verplichtingen met zich meebrengen. Lidstaten kiezen immers vrijwillig voor toetreding tot de Europese Unie en daarmee aanvaarden zij de waarden van artikel 2 VEU. Lidstaten van de Europese Unie moeten accepteren dat de instellingen zich bemoeien met hun niet meer interne aangelegenheden. Die waarden vormen de basis van wederzijds vertrouwen binnen de Unie. Als je als lidstaat die waarden ernstig aantast kan dat een schending van het Unierecht opleveren.
In deze uitspraak ging het Hof van Justitie van de Europese Unie niet zo ver om te oordelen dat elke politieke discussie over waarden automatisch een rechtszaak wordt. Er zijn wel degelijk grenzen, want artikel 2 VEU is behoorlijk breed en abstract; waarden moeten nog juridisch concreet worden gemaakt. Vaak gebeurt dat in samenhang met andere regels, waarbij kan worden gewezen op het EU-Handvest van de grondrechten, secundair Unierecht (bijvoorbeeld richtlijnen en verordeningen), rechtsstaatbeginselen en discriminatieverboden. In het arrest C-769/22 werd artikel 2 VEU niet geïsoleerd gebruikt maar gekoppeld aan concrete schendingen van grondrechten en Unieregels. Desondanks is het bijzonder dat door het arrest de waarden van artikel 2 VEU niet alleen maar een politieke grondslag zijn, maar worden erkend door het Hof van Justitie als juridisch afdwingbare normen in de gemeenschappelijke rechtsorde, ook al zal bij de toepassing nadere concretisering nodig blijven.
Amsterdam, 20 mei 2026
Jan Willem Sap
Voorzitter VDE