Date:April 15, 2014

De zoete droom van Europa’s zachte macht – Fred van Staden

Fred van Staden is emeritus hoogleraar Internationale Betrekkingen aan de Universiteit Leiden en lid van de Adviesraad Internationale Vraagstukken.  

Het leek allemaal zo mooi. Toen de Europese Unie na de aanvaarding van het Verdrag van Maastricht ruim 20 jaar geleden geleidelijk aan haar ambities voor de wereld ontvouwde was een ding duidelijk: mocht Europa een wereldmogendheid worden die de Verenigde Staten en ook China in de ogen kon kijken dan was het niet een van de klassieke soort. Geen ouderwetse machtspolitiek, groot leger en zeker geen kernwapens. Europa zou zijn kracht zoeken in een arsenaal van zachte macht, de macht van de overtuiging en de aantrekkingskracht van superieure instellingen en regels. De EU moest worden gezien als een postmoderne politieke speler. Een speler die begreep dat nationale soevereiniteit een achterhaald begrip was en dat interventie in de interne aangelegenheden van andere landen de gewoonste zaak van de wereld was geworden. Europa’s roeping was die van een normatieve macht. Dit betekende dat de bevordering van democratie, rechtsstaat en mensenrechten  hoog in het vaandel geschreven stond. En waar Europa erin was geslaagd op eigen bodem een eigen rechtsorde op te bouwen die de demonen van het verleden had uitgedreven, moest deze orde zover mogelijk buiten zijn eigen omgeving worden verspreid. De EU zou het voortouw nemen in de versterking van het stelsel van global governance.

Zeker, er kwam een moment waarop de Europese politieke leiders tot het inzicht kwamen dat ons werelddeel het niet kon stellen zonder militaire middelen. Maar het moest allemaal bescheiden blijven. De tijd van massale militaire krachtmetingen was immers voorbij. Men had slechts troepen nodig voor humanitaire reddingsoperaties, stabilisatie van fragiele landen en vredesopbouw, hand in hand met diplomaten en ontwikkelingswerkers. Nadat een plan tot vorming van een relatief grote Europese interventiemacht (50 tot 60.000 man) op een grandioze mislukking was uitgelopen, stelde de EU-landen zich in 2004 tevreden met de vorming van battle-groups, kleine formaties van 1.500 tot hooguit 2.500 militairen. Slechts twee van strijdgroepen zouden volgens wisselschema’s paraat worden gesteld. Overigens is tot vandaag geen van deze groepen feitelijk in een conflictgebied ingezet. Drie jaar geleden niet in Libië en nu niet in Mali of in de Centraal-Afrikaanse Republiek.  

Ogenschijnlijk had de EU in de eerste jaren na het einde van de Koude Oorlog het internationale tij mee. Er werd gesproken over een common marketization van de wereld, met de EU als lichtend voorbeeld (Fukuyama). Er werd ook gespeculeerd over een gedaantewisseling, een paradigmawisseling, van de internationale betrekkingen. Geopolitiek, dat wil zeggen de strijd om de beheersing van territoria en zeeën, had in een tijd van interdependentie en mondialisering afgedaan. De rivaliteit tussen staten heette te zijn verschoven naar een wedijver om marktaandelen, investeringen, grondstoffen en de richting van financiële stromen. De manipulatie van economische kwetsbaarheden van andere landen werd als instrument van buitenlandse politiek doeltreffender geacht dan de uitoefening van militaire dwang.  In de schaduw van de officiële betrekkingen tussen regeringen begroette men een onstuimige groei van grensoverschrijdende netwerken, waarbij nadrukkelijk niet-statelijke spelers (transnationale ondernemingen maar ook burgerorganisaties) betrokken waren.  Deze netwerken droegen bij aan een onthiërarchisering van de bestaande machtsrelaties, althans zo luidde de stelling van sommige theoretici.  Ook in dit opzicht zou de EU, met haar wijd vertakte maatschappelijk middenveld en open nationale grenzen, een koppositie innemen.

Terugkeer naar Westfalen
Het is niet teveel te zeggen dat Europa’s ambities inmiddels zijn ingehaald door ontwikkelingen en gebeurtenissen die het ware gezicht van de wereld hebben laten zien. Een wereld waarin economische en financiële afhankelijkheden weliswaar grenzen stellen aan de bewegingsvrijheid van ook de grote landen, maar waarin op vele plaatsen de preoccupatie met de nationale veiligheid en het verwerven van invloedssferen nog springlevend bleken te zijn. Het begon aan het begin van deze eeuw al in de Verenigde Staten. De schok en naschok van 9/11 waren ongemeen hevig. In de ban van de strijd tegen het terrorisme en landen die terroristische bewegingen zouden ondersteunen, verhoogde de Amerikaanse regering de militaire uitgaven drastisch. In het binnenland was sprake van een ongekende uitbreiding van omvang en bevoegdheden van de veiligheidssector, die botste op lang gekoesterde burgerlijke vrijheden. Tegelijk was de houding van de VS tegenover het internationale recht ambivalent. Aan de ene kant schortte het zelfs onder president George W. Bush niet aan abstracte liefdesverklaringen aan het internationale recht in het algemeen, maar elke keer wanneer internationale verplichtingen in strijd dreigden te komen met veronderstelde Amerikaanse belangen haakte Washington af (bijvoorbeeld toetreding tot het Statuut van Rome) of deinsde het niet terug het recht eenzijdig naar zijn hand te zetten (inval in Irak). Zelfs onder de in Europa zo populaire president Obama bleek de VS niet de onvoorwaardelijke partner in de versterking van de internationale rechtsorde te zijn die de EU voor de verwezenlijking van haar ambities nodig had. Het Guantanamo-dossier sleepte zich voort, de NSC-afluisterpraktijken brachten sommige Europese leiders (kanselier Merkel voorop) de stuipen op het lijf, terwijl vooral door het verzet in de Senaat Amerika afzijdig bleef van een aantal wapenverdragen dan wel deze weigerde te ratificeren.

Maar voor de beoordeling van Europa’s mogelijkheden om een ontwikkeling te bevorderen in de richting van op een regels gebaseerd mondiaal stelsel, een echte wereldorde zo gezegd, is vooral de opstelling van de opkomende landen en speciaal de BRICS leerzaam. China verdient uiteraard de meeste aandacht, al was het alleen omdat de EU China’s belangrijkste handelspartner is en omgekeerd China de belangrijkste groeimarkt voor de Europese landen. Naarmate de macht van China toeneemt, wordt het voor Europese afgezanten steeds lastiger de moral high-ground te betreden. Chinese leiders tonen zich nauwelijks gevoelig voor Europese sermoenen op het gebied van mensenrechten en democratie. Elke poging om hen bij deze onderwerpen de maat te nemen wordt snel afgeschilderd als ontoelaatbare inmenging in de binnenlandse aangelegenheden en schending van de nationale soevereiniteit, de klassieke Westfaalse pijlers onder de statenorde. De Chinese leiders zijn ook maar al te goed gaan beseffen dat zij geen serieuze druk uit Europa te duchten hebben. De EU-lidstaten buitelen immers over elkaar heen in de jacht op nationaal economisch voordeel, de gemeenschappelijke China-strategie van Brussel ten spijt. Verder staat Europa nagenoeg machteloos tegenover China’s assertieve, zo niet intimiderende, politiek in Oost-Azië. Als erfgenaam  van het oude Rijk van het Midden maakt het huidige China zich sterk voor een eigen invloedssfeer. Het beschouwt dit als een bijna vanzelfsprekend recht. China duldt geen vreemde marines in zijn nabijheid en maakt aanspraak op een groot aantal eilandjes en atollen in de Oost- en Zuid-Chinese Zee.

Dit brengt de Aziatische reus bijna automatisch in conflict met de VS, die zich ook als een Pacifische macht ziet en zich verplicht voelt zijn Aziatische bondgenoten te beschermen. Waar bemiddeling door onpartijdige organen en vreedzame geschilbeslechting tot het DNA van de EU is gaan behoren, is het speciaal voor de Unie frustrerend dat China weigert de uitstaande territoriale disputen voor te leggen aan internationale gerechts- of arbitragehoven. Voorzienbaar is dat Europa buitenspel zal staan bij gesprekken in de toekomst over een coöperatief veiligheidsregime en vertrouwenwekkende maatregelen om de spanningen in de regio te verminderen, mochten die gesprekken worden gehouden. De reden is eenvoudig: Europa heeft geen militaire presentie in Oost-Azië.  Om die reden deed het ook niet mee aan het zes partijenoverleg over Korea. Tekenend voor de grote verschuivingen in de wereld is dat de Aziatische landen met elkaar in 2012 voor het eerst meer aan hun defensie uitgaven dan de Europese. En dat terwijl de militaire koopkracht van de Aziatische valuta over het geheel genomen veel en veel groter is dan van de Europese.

Onder de vijf BRICS-landen zijn er drie met een democratisch bewind: India, Brazilië en Zuid-Afrika. Het is opmerkelijk dat ook deze landen, getuige bijvoorbeeld hun opstelling in het Syrische conflict, vasthouden aan een strikte opvatting van soevereiniteit en non-interventie. Hierdoor is ook de toepassing van de veel bejubelde doctrine van de responsibility to protect (R2P), die aanvankelijk als een doorbraak in de interstatelijke verhoudingen werd gezien, in een impasse terecht gekomen. Het is op zijn minst ironisch dat de Westfaalse erfenis nergens zo goed wordt bewaakt als juist buiten Europa. De verklaring hiervoor moet worden gezocht in de doorwerking van oude antikoloniale reflexen en de angst dat westerse regeringen R2P zouden kunnen misbruiken voor regime change. De val van Gaddafi wordt in dit verband steeds als kroonbewijs opgevoerd.  

Tot zover is nog geen aandacht besteed aan Rusland. Er is natuurlijk alle aanleiding dit wel te doen. Niet omdat dit land met zijn verouderde economie en krimpende bevolking een overtuigend voorbeeld is van een opkomend (of opgekomen) land. Want ondanks de overvloedige olie- en gasopbrengsten is Rusland dat bepaald niet. Maar de Russische annexatie van de Krim, uitgevoerd onder de uitoefening van militaire dwang, is een overduidelijke demonstratie van brute en cynische machtspolitiek die past in het geschetste beeld van de terugkeer naar Westfalen. Geen win-win situaties dus, maar tegengestelde belangen. Het valt niet te bewijzen dat Moskou zich nooit  aan het grondgebied van de Oekraïne had vergrepen indien de kracht van de Europese legers nog op het oude peil (dat wil zeggen van vlak na de Koude Oorlog) had gelegen. Per slot van rekening spelen hier de sterk verminderde militaire aanwezigheid van de VS en de grenzen van het NAVO-verdragsgebied een belangrijke rol, zo de militaire optie als reactie op de annexatie al ooit aan de orde was gekomen. Maar het is wel aannemelijk  dat de machtsbewuste Poetin, die zelf grote sommen geld vrijmaakt voor de modernisering van de Russische strijdkrachten,  in de halvering van de Europese strijdkrachten in de afgelopen 20 jaar een teken van zwakte ziet. Het beeld van een Europa dat verlamd is door zijn economische problemen en onwillig is tot het uiterste te gaan om zijn vitale belangen te beschermen, zal Poetins calculatie van de risico’s met betrekking tot het ingrijpen in de Krim vermoedelijk hebben beïnvloed. Het uitblijven van harde economische sancties moet zijn indruk hebben versterkt dat de EU-regeringen, als het erop aankomt, niet in eigen vlees durven te snijden. Grote woorden van afkeuring maar bescheiden daden. Ook het Chinese leiderschap zal tot een soortgelijke conclusie zijn gekomen, voor zover het deze al niet had getrokken.

Noodzakelijke reality check
De tegenkrachten die de EU buiten haar grenzen is gaan ontmoeten, maken een kritisch zelfonderzoek naar de realiteitswaarde van haar internationale pretenties noodzakelijk. Daar is des te meer reden voor, omdat de effecten van het meest succesvolle onderdeel van het externe optreden van de Unie lijken te zijn uitgewerkt.  Hier wordt uiteraard gedoeld op toelating van nieuwe lidstaten en de politiek van conditionaliteit op basis van de zogenaamde Kopenhagen-criteria. Bij de toetreding van Roemenië en Bulgarije (2007) was er al ernstige twijfel gerezen of de EU wel bij machte was gebleken de noodzakelijke hervormingen in de overgang naar een rechtsstaat af te dwingen. Die twijfel is nog sterker in het geval van Turkije. De onderhandelingen over het lidmaatschap van dit land duren nu al negen jaar. Een reëel vooruitzicht op een positieve afronding tekent zich niet af. Na een aanvankelijk optimisme over de uitwerking van het onderhandelingsproces op de interne verhoudingen in Turkije (in het bijzonder ten aanzien van de positie van de Koerden), is dit optimisme verdampt. De Turkse regering van premier Erdogan waant zich onaantastbaar, ook in haar relatie met de EU. Zij is haar tegenstanders met meer en meer repressie gaan bejegenen. De vrijheid van meningsuiting werd beknot en het politie-ingrijpen bij antiregeringsdemonstraties ging alle perken te buiten. Ankara negeerde de kern van de Europese boodschap, namelijk dat democratie en rechtsstaat onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Met andere woorden, de AK-partij heeft dan wel over een meerderheid in Turkije beschikking, maar die meerderheid mag geen vrijbrief zijn om individuele grondrechten en de rechten van de minderheid met voeten te treden.

Afgezien van het treurige Turkije-dossier is er nog een andere reden waarom het EU-lidmaatschap niet meer kan worden gebruikt als hefboom om binnenlandse hervormingen te eisen: het verzet onder de burgers in de EU-lidstaten tegen verdere uitbreiding is sterk gegroeid. Nederland is daar een sprekend voorbeeld van. Voor Nederlandse bewindslieden is het anti-uitbreidingssentiment politiek zo sterk gaan wegen dat de aanduiding van zelfs maar een ver lidmaatschapsperspectief voor bijvoorbeeld Oekraïne anathema is. De openlijk beleden sympathie voor de Maidan-beweging heeft duidelijk een grens. Intussen berooft het ontnemen van elke hoop op lidmaatschap bij landen in de nabijheid van de EU het nabuurschapsbeleid van de Unie een groot deel van zijn effectiviteit.

Conclusie
Is de EU met dit alles gedoemd tot machteloosheid? Is haar gewicht in de wereldpolitiek niet veel meer dan dat van een vergrote uitgave van een idealistische NGO, die goede bedoelingen vertaalt in vruchteloze oproepen aan boosaardige potentaten? Nee, dat zou een te sombere conclusie zijn. De EU blijft de grootste handelsmacht in de wereld, de grootste donor van ontwikkelingshulp en zelfs met de sterk geslonken defensiebudgetten geven de lidstaten bij elkaar nog steeds een aanzienlijke bedrag uit aan hun verwaarloosde krijgsmachten. Het is voor iedere insider duidelijk wat er voor nodig is om dit potentieel om te zetten in werkelijke Europese invloed. Meer politiek-strategische eenheid en gemeenschappelijk handelen. Offerbereidheid als het om de toepassing van harde economische en financiële sancties gaat. Vermindering van de energie-afhankelijkheid van Rusland. En niet in de laatste plaats: het maken van korte metten met de enorme verspilling van defensiegelden als gevolg van de nationale versnippering van militaire strijdkrachten. Nergens zijn de schaalvoordelen van Europese samenwerking zo groot als op defensiegebied, nergens zijn de resultaten zo teleurstellend. Maar de noodzaak te komen tot een meer gemeenschappelijke Europese defensie mag geen alibi zijn om de defensiebudgetten nog verder uit te knijpen. Integendeel, want gezamenlijke Europese projecten zullen in de startfase juist meer investeringen vergen.

Is het dus zonneklaar wat er moet gebeuren om het Europese handelingsvermogen op het wereldtoneel te vergroten, minder duidelijk is hoe de onderliggende oorzaken van de huidige underperformance van Europa moeten worden bestreden. Het gaat hierbij vooral om het soevereiniteitsfetisjisme, de verleiding van free-rider gedrag en de heersende nationale zelfgenoegzaamheid. Vermoedelijk zullen zich nog veel meer demonstraties van Europese hulpeloosheid moeten voltrekken om wat dit betreft een omslag teweeg te brengen. Maar zelfs dan is het nog de vraag of diegenen die het Europese buitenlands beleid bij voorkeur willen richten op een wereld zoals deze zou moeten zijn en niet zoals deze helaas is, zullen ontwaken uit hun droom van een internationale samenleving zonder harde macht.

Use Facebook to Comment on this Post